Uitspraak
200302021/1.
Datum uitspraak: 19 november 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], respectievelijk [woonplaats](hierna: KNJV c.s.),
2. de vereniging "Vereniging van Recreatieondernemers Nederland" (hierna: Recron), gevestigd te Arnhem,
3. de naamloze vennootschap "De Putse Moer N.V.", gevestigd te Kapelle (België),
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Brabantse Wal, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 20 februari 2003 heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 1 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2003, appellante sub 2 bij faxbericht van 27 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2003, en appellante sub 3 bij faxbericht van 27 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2003, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 24 april 2003. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 april 2003. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 24 april 2003.
Bij brief van 3 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van naam partij. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2003, waar appellante sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigde], voornoemd, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het departement, zijn verschenen.
De KNJV c.s. en de Recron zijn, met bericht van afwezigheid, niet verschenen
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid in bezwaar
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van
artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
2.1.1. Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
2.1.2. In dit geding komt de Recron op voor belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.1.3. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder het bezwaar van de Recron ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep van de Recron gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van de Recron niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.2.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.2.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Brabantse Wal
2.3. Het gebied Brabantse Wal ligt in de provincie Noord-Brabant en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Bergen op Zoom, Roosendaal en Woensdrecht. Het gebied bestaat uit een aaneenschakeling van deelgebieden waaronder stuifzanden, heideterreinen, loof- en naaldbossen, en vennen, en beslaat een oppervlakte van ongeveer 4.900 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer, de stichting “Het Noord-Brabants Landschap”, de Vereniging Natuurmonumenten, het Ministerie van Defensie, de gemeente Bergen op Zoom en particulieren.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.4. De KNJV c.s. en De Putse Moer N.V. hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.4.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.4.2. In aanvulling op de in de voornoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de voornoemde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, is ten tijde van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet in werking getreden.
Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
De KNJV c.s. en De Putse Moer N.V. voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van Pro de Flora- en faunawet. Zij hebben de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd.
De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellanten op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellanten om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van de KNJV c.s. en De Putse Moer N.V. (ook) in de voorliggende procedure op dit punt ongegrond.
2.5. De Putse Moer N.V. heeft in de voorliggende procedure aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt in de beschermingsbehoefte van de zogenoemde bijlage I-soorten en overige soorten, als bedoeld in artikel 4, eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Appellante heeft voorts, ter onderbouwing van haar betoog dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingsmethode onvolledig of anderszins onjuist is, één en ander naar voren gebracht, hetgeen neerkomt op een (op onderdelen) alternatieve, naar de mening van appellante betere, methode van selectie en begrenzing.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel op grond van het eerste als op grond van het tweede lid van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn gebieden dienen te worden aangewezen als SBZ.
2.5.2. De Afdeling is van oordeel dat in de formulering van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn noch in de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op dit punt aanleiding kan worden gevonden om een in zwaarte verschillend beschermingsregime van toepassing te achten op de soorten als bedoeld in het eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat uit genoemd artikel de verplichting voortvloeit om voor zowel de zogenoemde bijlage I-soorten als voor de overige soorten speciale beschermingszones aan te wijzen.
Voorts overweegt de Afdeling ten aanzien van de door appellante aangevoerde alternatieve methode van selectie en begrenzing, wat daar verder van zij, dat hiermee niet is komen vast te staan dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria kennelijk onredelijk of anderszins onjuist zijn, zodat hierin geen aanleiding wordt gezien om het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig te achten.
2.6. In hetgeen de KNJV c.s. en De Putse Moer N.V. in de voorliggende procedure overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van het gebied Brabantse Wal als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten, voorzover ontvankelijk, in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.7. De KNJV c.s. betwisten de juistheid van de telgegevens die verweerder aan de aanwijzing als SBZ ten grondslag heeft gelegd. Het onderzoek dat onderzoeksbureau Alterra heeft verricht voor de bestreden beslissing, achten de KNJV c.s. onzorgvuldig. Appellanten betogen voorts dat de noordelijke en zuidelijke delen van het aangewezen gebied in het aanwijzingsbesluit ten onrechte als samenhangend geheel worden beschouwd.
De Putse Moer N.V. heeft aangevoerd dat verweerder niet heeft aangetoond dat de kwalificerende vogelsoorten op het landgoed van appellante voorkomen.
2.7.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat Brabantse Wal als SBZ kwalificeert voor de soorten Wespendief, Nachtzwaluw, Zwarte Specht en Boomleeuwerik. Hierbij zijn de juiste gegevens gehanteerd. Voorts stelt verweerder dat in de systematiek van de aanwijzing niet is vereist dat ieder perceel zelfstandig aan de criteria voldoet. Het gaat om de landschapsecologische eenheid die als geheel aan de criteria voldoet. Volgens verweerder moet het gehele gebied als landschapsecologische eenheid worden aangemerkt en behoren zowel het zuidelijke als het noordelijke deel tot het leefgebied van de kwalificerende soorten.
2.7.2. Zoals de Afdeling in haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij bij de aanwijzing van een SBZ de juiste selectiecriteria heeft gehanteerd. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat zij geen aanleiding ziet de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten of de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen onvoldoende te achten.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten op het punt van de cijfermatige onderbouwing hebben aangevoerd, geen aanleiding om thans wat betreft de SBZ Brabantse Wal tot een ander oordeel te komen.
Ten aanzien van de begrenzing van deze SBZ ziet zij evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Uit de stukken is gebleken dat Brabantse Wal als SBZ kwalificeert vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantalen van de Wespendief, de Nachtzwaluw, de Zwarte Specht en de Boomleeuwerik. Verder is het gebied van belang voor de Geoorde Fuut en de Dodaars. De biotopen van deze soorten hebben daarom terecht de begrenzing van de SBZ mede bepaald. Hierbij wijst de Afdeling erop dat de begrenzing van een SBZ niet alleen wordt bepaald door de kwalificerende soorten maar ook door de overige zogenoemde begrenzingsoorten. Anders dan appellanten betogen, dienen deze soorten daarom wel degelijk bij de aanwijzingsbeslissing te worden betrokken.
Voorts is niet aannemelijk geworden dat de noordelijke en zuidelijke delen van het gebied Brabantse Wal in het aanwijzingsbesluit ten onrechte als samenhangend geheel worden beschouwd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat uit de stukken blijkt dat beide delen niet belangrijk verschillen in ontstaansgeschiedenis, fysisch geografische ondergrond en overwegende habitattypen. Beide gebieden bestaan uit bossen, heiden, stuifzanden en landgoederen aan de westrand van de Brabantse zandgrondgebieden. De overgang van het zuidelijke landschap dat wordt gekenmerkt door stuifzand en arm naaldbos, naar een groter aandeel loofbos en landgoederen in het noorden, verloopt geleidelijk.
2.8. Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Brabantse Wal als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn mitsdien in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van de Recron. Ten aanzien van de overige appellanten bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) van 20 februari 2003, voorzover de bezwaren van appellante sub 2 ontvankelijk zijn verklaard;
III. verklaart de bezwaren van appellante sub 2 niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2003
12-400.