Uitspraak
200300970/1.
Datum uitspraak: 19 november 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging van Recreatieondernemers Nederland" (hierna: Recron), gevestigd te Driebergen,
de vereniging “Vereniging Hiswa”, gevestigd te Edam,
de vereniging “Koninklijk Nederlands Watersport Verbond”,
gevestigd te Bunnik,
de vereniging “Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland”,
gevestigd te Franeker, en
het Productschap Vis,
2. de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging", gevestigd te Amersfoort, en de Wildbeheereenheid Voorne
(hierna: de KNJV c.s.),
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Voornes Duin, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 10 januari 2003 heeft verweerder beslist op de tegen de aanwijzing als speciale beschermingszone gemaakte bezwaren en deze gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 14 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2003, en appellanten sub 2 bij brief van 18 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2003, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 maart 2003. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 maart 2003.
Bij brief van 10 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie, is verschenen. Appellanten zijn, met bericht van afwezigheid, niet verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid in bezwaar en beroep
2.1. Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 1 overweegt de Afdeling het volgende.
2.2. Appellanten sub 1 hebben bij hun inleidend beroepschrift de gronden van hun beroep niet vermeld. Bij aangetekende brief van 17 februari 2003 is appellanten gewezen op dit verzuim en zijn zij tot en met 17 maart 2003 in de gelegenheid gesteld het te herstellen. Hierbij is vermeld dat, indien het verzuim niet binnen de gestelde termijn wordt hersteld, er rekening mee moet worden gehouden dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.
2.2.1. Bij brief van 17 maart 2003 hebben appellanten sub 1 de gronden van het beroep alsnog ingediend. Dit aanvullend beroepschrift is echter niet namens de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ingediend.
Er bestaat geen grond om te oordelen dat appellante dit niet redelijkerwijs kan worden verweten.
2.2.2. Het Productschap Vis heeft eerst bij het aanvullend beroepschrift van de overige appellanten sub 1 beroep in gesteld. Dit aanvullend beroepschrift is niet binnen de termijn voor het indienen van een beroepschrift ingediend. Er bestaat geen grond om te oordelen dat appellant dit niet redelijkerwijs kan worden verweten.
2.2.3. Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingediend door de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland en het Productschap Vis niet-ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van
artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
2.3.1. Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
2.3.2. In dit geding komt de Recron op voor de belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.3. Ten aanzien van de Vereniging Hiswa en het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond overweegt de Afdeling het volgende.
De Vereniging Hiswa heeft zich blijkens haar statutaire doelstelling ten doel gesteld het bevorderen en behartigen van de belangen van haar leden als ondernemers en werkgevers binnen de bedrijfstak waterrecreatie. Zij streeft naar een gezonde en evenwichtige ontwikkeling van deze bedrijfstak met al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn; een en ander in de ruimste zin des woords.
Het Koninklijk Nederlands Watersportverbond heeft zich ten doel gesteld de belangen van de watersport te behartigen en de mogelijkheden voor het uitoefenen van de watersport in de ruimste zin des woords te bevorderen.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat het gebied Voornes Duin niet kan worden aangemerkt als een watersportgebied. Dit brengt mee dat het statutaire belang en de doelstelling van appellanten niet rechtstreeks betrokken kunnen zijn bij de aanwijzing van dit gebied als speciale beschermingszone. Appellanten kunnen derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
2.3.4. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingediend door de Recron, de Vereniging Hiswa en het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond, gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van de Recron, de Vereniging Hiswa en het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.4. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.4.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.4.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Voornes Duin
2.5. Het gebied Voornes Duin ligt in de provincie Zuid-Holland en behoort tot het grondgebied van de gemeente Westvoorne. Het gebied bestaat uit de deelgebieden Breede Water en Quakjeswater en beslaat een oppervlakte van ongeveer 159 hectare. Het gebied is in eigendom en beheer bij de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.6. De KNJV c.s. hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.6.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.6.2. In aanvulling op de in de voornoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de voornoemde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, is ten tijde van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet in werking getreden.
Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
De KNJV c.s. voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van Pro de Flora- en faunawet. Zij hebben de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd.
De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellanten op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellanten om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van de KNJV c.s. ook in de voorliggende procedure op dit punt ongegrond.
2.7. In hetgeen de KNJV c.s. in de voorliggende procedure overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van het gebied Voornes Duin als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop is het beroep van de KNJV c.s. in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifiek bezwaar
2.8. De KNJV c.s. betogen dat de aanwijzing van het gebied Voornes Duin geen enkel redelijk doel dient omdat de aanwijzing als beschermd natuurgebied volgens hen reeds in voldoende bescherming voor het gebied voorziet.
2.8.1. Zoals de Afdeling in haar eerder genoemde uitspraak van 19 maart 2003 onder 2.7.2. heeft overwogen zijn de Lidstaten verplicht alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als SBZ aan te wijzen. Dit brengt mee dat, wanneer het gebied kwalificeert als SBZ door de aanwezigheid van bepaalde vogelwaarden, het gebied als zodanig dient te worden aangewezen. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat een gebied reeds op grond van de Natuurbeschermingswet is aangewezen als beschermd natuurmonument onverlet laat dat, indien het gebied volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijkt voor de instandhouding van de betrokken soorten, dit ingevolge de Vogelrichtlijn moet worden aangewezen als SBZ.
2.9. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder met de aanwijzing van het gebied Voornes Duin als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering heeft gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen de KNJV c.s. hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van de KNJV c.s. is mitsdien ongegrond.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 te worden veroordeeld. Ten aanzien van de KNJV c.s. bestaat geen aanleiding voor een proceskosten veroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingediend door de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland en het Productschap Vis, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingediend door de Recron, de Vereniging Hiswa en de KNWV, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) van 10 januari 2003, kenmerk TRCJZ/2002/5725 II, voorzover daarbij de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en de KNWV ontvankelijk zijn verklaard;
IV. verklaart de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en de KNWV niet-ontvankelijk;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart het beroep van de KNJV c.s. ongegrond;
VII. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan appellanten;
VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2003
12-400.