Uitspraak
200301859/1
Datum uitspraak: 12 november 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank te Zutphen van 12 februari 2003 in het geding tussen:
appellante
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (hierna: het college) appellante onder oplegging van een dwangsom gelast om de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te [plaats] vóór 1 februari 2002 te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 10 december 2001 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 februari 2003, verzonden op 17 februari 2003, heeft de rechtbank te Zutphen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 26 maart 2003, per faxbericht ingekomen bij de Raad van State op die dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 mei 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 30 juni 2003 heeft het college een memorie van antwoord ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en het college. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.D. Kok en mr. M. Kuiper, advocaten te respectievelijk Ermelo en Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.J. Westhoven, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De recreatiewoning waarop de last onder dwangsom ziet, is gelegen in het park “[park A]” te Harderwijk. Deze zaak is ter zitting gevoegd behandeld met een groot aantal andere zaken die betrekking hebben op recreatiewoningen in het nabijgelegen park “[park B]” te Harderwijk.
2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Strokel 1973” heeft het terrein waarop de recreatiewoning is gelegen de bestemming “Kampeercentrum”.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor de exploitatie van recreatiebedrijven, waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, recreatief verblijf kunnen houden in recreatiewoonverblijven of mobiele kampeermiddelen.
Ingevolge artikel 1, onder o, van de planvoorschriften, voor zover hier relevant, dient onder een recreatiewoonverblijf te worden verstaan: een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat/die zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar, overwegend het zomerseizoen, te worden bewoond.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden om gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of voor doeleinden welke strijdig zijn met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming van die gronden en opstallen.
Ingevolge het derde lid van die bepaling verleent het college vrijstelling van het bepaalde in het eerste lid indien strikte toepassing van die bepaling zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
2.3. Op 18 april 1996 is door de raad van de gemeente Harderwijk een herziening van onder meer het bestemmingsplan “Strokel 1973” vastgesteld, die op 23 oktober 1996 van kracht is geworden. Deze bestemmingsplanherziening bevat naast (ruimere) bebouwingsvoorschriften, een specifiek op het gebruik betrekking hebbend voorschrift (onder i) voor recreatieverblijven. Het voorschrift luidt: “Het is verboden een recreatieverblijf anders dan voor recreatieve doeleinden te gebruiken; overtreding van deze bepaling is een strafbaar feit als bedoeld in artikel 59 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.”
2.4. De rechtbank heeft het betoog van appellante dat deze bestemmingsplanregeling buiten toepassing dient te worden gelaten wegens strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), terecht verworpen. In zoverre de daarin neergelegde beperkingen van het gebruik van de recreatiewoning al zijn aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom, laat de bedoelde bepaling de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang onverlet. De ter plaatse geldende bestemmingsplanregeling is een zodanige regulering.
Ten aanzien van de stelling van appellante dat sprake is van schending van artikel 8 EVRM overweegt de Afdeling als volgt. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. In het tweede lid is bepaald dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Voorzover het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM vindt deze haar grondslag in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en de op grond van die wet, onder andere door het gemeentebestuur, nader vastgestelde regelgeving, daaronder begrepen een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de WRO.
Ingevolge deze bepaling stelt de gemeenteraad voor het gebied, dat niet tot een bebouwde kom behoort - zoals hier aan de orde - een bestemmingsplan vast, waarbij, voorzover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen gronden wordt aangewezen en zonodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen.
Uit het vorenstaande volgt dat, voor zover er sprake is van inmenging van de overheid als bedoeld in artikel 8, eerste lid van het EVRM, hierin bij wet is voorzien. Aangezien het voorschrift omtrent het gebruik er in dit geval toe strekt om permanente bewoning van recreatiewoningen, die in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan, te verbieden, kan zij worden aangemerkt als in het belang van één of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelen.
Uit het vorenstaande volgt dat van schending van artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM en artikel 8 van het EVRM geen sprake is.
2.5. Niet in geschil is dat appellante ten tijde van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar in de gemeentelijke basisadministratie stond ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat gelet op die inschrijving, tezamen met de bevindingen van het door het college ingeschakelde onderzoeksbureau MB-All, voldoende aannemelijk is dat appellante in de recreatiewoning haar hoofdverblijf had. Niet is gebleken dat appellante ten tijde hier van belang haar hoofdverblijf elders had, hetgeen volgens de planvoorschriften noodzakelijk is om van een gebruik in overeenstemming met de bestemming te kunnen spreken.
De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college geen gebruik heeft mogen maken van de gegevens die hij - door personen van MB-All verzameld - onder zich heeft gekregen. In hetgeen door appellante is aangevoerd, alsmede in de uitspraken van het gerechtshof te Arnhem van 13 augustus 2002 (LJN-nr.: AE7320) en van 19 februari 2002 (LJN-nr.: AE1522) zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de informatie in het geval van appellante is vergaard op een wijze, die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het gebruik dat het college daarvan heeft gemaakt ontoelaatbaar is.
2.6. Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning.
2.7. Alleen in bijzondere gevallen kan het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
2.8. Om de illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Harderwijk terug te dringen is het “Plan van Aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven” (hierna: Plan van Aanpak) op 16 september 1999 door de raad van die gemeente vastgesteld. Op grond van het in deze nota neergelegde beleid - dat op 20 oktober 1999 is bekendgemaakt - zal handhavend worden opgetreden tegen na 10 september 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatiewoningen. Bewoners die voor die datum zijn aangevangen met permanente bewoning komen in aanmerking voor een (persoonsgebonden) gedoogstatus.
2.9. Ten aanzien van de vraag of het beleid, dat heeft geleid tot oplegging van de onderhavige last onder dwangsom, onredelijk dan wel anderszins in strijd met het recht moet worden geacht, overweegt de Afdeling als volgt.
2.10. Vooropgesteld wordt dat het ingevolge het bestemmingsplan “Strokel 1973” op de gronden van het park “[park A]” (altijd) verboden is (geweest) om recreatiewoningen permanent te bewonen. Hierover heeft bij appellante, naar ook uit de stukken naar voren komt, geen onduidelijkheid bestaan.
In verband met de grote belangstelling voor de aankoop van een recreatiewoning op het nabijgelegen park “[park B]” is op 10 september 1997 door het gemeentebestuur een publicatie in het gemeentelijke huis-aan-huisblad “De Stadsomroeper” geplaatst, waarin (kort samengevat) is vermeld dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan, dat wordt bekeken hoe het probleem van permanente bewoning moet worden aangepakt en dat dit met name gevolgen zal hebben voor diegenen die nog overwegen een recreatiewoning aan te schaffen met de bedoeling deze voor permanente bewoning aan te wenden. Enkele dagen daarvoor, op 8 september 1997, is een brief van het college met een soortgelijke inhoud verzonden aan makelaars, notarissen, banken, hypotheekadviseurs en de recreatieparken in Harderwijk. Zoals blijkt uit een interne memo van de Afdeling Bouwzaken, gedateerd 22 augustus 1997, moeten genoemde publicatie en brief worden gezien tegen de achtergrond van het gegeven dat het gemeentebestuur eenduidige informatie wilde (laten) verstrekken aan (potentiële) kopers van recreatiewoningen. In die memo is, naast de hiervoor weergegeven informatie, onder meer aangegeven dat tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk tot op dat moment geen actie is ondernomen, dat ook nog geen beleid voorhanden is, dat handhaving politiek geen prioriteit heeft, maar dat dit niet wil zeggen dat hierin geen verandering kan komen. Ook is daarin gesteld dat het gemeentebestuur wellicht - in regionaal verband - gaat meedoen aan een gezamenlijke aanpak van permanente bewoning, maar dat nog niet duidelijk is hoe de aanpak gestalte moet krijgen. Verder wordt in de memo aangegeven dat het meest waarschijnlijke is dat een peildatum wordt gehanteerd waarbij nieuwe gevallen van na die datum worden tegengegaan.
In het licht van het vorenstaande acht de Afdeling de ten behoeve van het onderhavige handhavingsbeleid gekozen peildatum (10 september 1997) niet onredelijk. Vanaf deze datum kon het voor een ieder immers duidelijk zijn dat het gemeentebestuur, dat jarenlang niet had opgetreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk, plannen had om hierin verandering aan te brengen en handhavend wilde gaan optreden. De publicatie van 10 september 1997 bevat een duidelijke waarschuwing voor degenen die vanaf die datum nog zouden overgaan tot het permanent bewonen van een recreatiewoning. Vanaf dat moment kon er redelijkerwijs niet meer op worden vertrouwd dat tegen overtreding van het verbod om recreatiewoningen permanent te bewonen niet zou worden opgetreden. Door de recreatiewoning niettemin na 10 september 1997 te (gaan) bewonen hebben de bewoners dan ook een risico genomen, die voor hun rekening dient te blijven.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid dat de peildatum is gelegen voor de datum van vaststelling en bekendmaking van het beleid. Dat appellante, naar zij stelt, door toevallige omstandigheden na de peildatum de recreatiewoning is gaan bewonen, vormt geen bijzondere omstandigheid die tot afwijking van het beleid noopte.
In het midden kan verder blijven of het hiervoor geschetste beleid, voorzover betrekking hebbend op voor de peildatum aangevangen bewoning van de recreatiewoning, de rechterlijke toets kan doorstaan. Die gevallen zijn hier niet aan de orde.
2.11. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In dit kader heeft appellante zich beroepen op een aan [partij] afgegeven gedoogbesluit voor het bewonen van een recreatiewoning in het park “[park C]” te Harderwijk.
Uit de stukken blijkt dat [partij] zijn conclusies uit telefonisch ingewonnen informatie bij de gemeente heeft verwoord in een brief van 10 juni 1997 aan het gemeentebestuur, met het verzoek om daarop voor een nader aangegeven datum te reageren als de weergave onjuist zou zijn. Het gemeentebestuur heeft op die brief niet (tijdig) gereageerd. Het college heeft om die reden betrokkene - die tot aankoop van een recreatiewoning is overgegaan en deze na de peildatum is gaan bewonen - het voordeel van de twijfel gegeven. Daargelaten de vraag of deze individuele uitzondering terecht is gemaakt, is dit geen reden om in alle andere gevallen, waarin die situatie zich niet voordoet, ook een gedoogverklaring te verstrekken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Molenaar
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2003
369.