Uitspraak
200105046/2.
Datum uitspraak: 29 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"HKS Scrap Metals B.V.", gevestigd te 's-Gravendeel,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2001, kenmerk NL 97046, heeft verweerder bezwaar gemaakt tegen de door appellante voorgenomen uitvoer van 5.000.000 kg shreddermetalen/-afval ter nuttige toepassing naar "Recyval S.A." te België.
Bij besluit van 4 september 2001, kenmerk IMA 2001-17061, verzonden op 6 september 2001, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2001, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de behandeling van de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan.
Bij brief van 18 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift/zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui en
ing. C. Luttikhuizen, ambtenaren van het ministerie, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De kennisgeving op grond van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de EVOA) van 13 december 2000, kenmerk NL 97046, heeft betrekking op de overbrenging van 5.000.000 kg shreddermetalen en shredderafval naar België met het oogmerk om uit deze afvalstoffen de metalen (15-20%) terug te winnen en van de overige afvalstoffen eveneens een deel nuttig toe te passen door ze te gebruiken als brandstof of in te zetten in de betonindustrie. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het formulier aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in de bij de Richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (75/442/EEG, hierna: de Kaderrichtlijn) behorende bijlage II B, onder R4 “Recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen”.
2.2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit zijn besluit om bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrenging gehandhaafd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderhavige verwerkingswijze zoals die in België plaatsvindt niet als nuttige toepassing kan worden aangemerkt, omdat daarvan eerst sprake is indien het gehalte aan terug te winnen materialen gelijk is aan, of meer is dan 50%. Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat hij voorheen uitging van een afspraak tussen het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Metaal Recycling Federatie (hierna: MRF), zoals vastgelegd in een brief van
30 oktober 1996 gericht aan MRF, dat bij minder dan 50% terug te winnen (non-ferro) metalen sprake is van verwijdering van de afvalstoffen. Vanwege voortschrijdend inzicht dat, behalve metalen, ook andere uit afval te sorteren stromen nuttig kunnen worden toegepast, heeft verweerder bij het bestreden besluit het naar zijn mening soepeler uitgangspunt gehanteerd dat sprake is van nuttige toepassing indien sprake is van 50% terug te winnen materialen. Nu volgens de kennisgeving gemiddeld ongeveer 50% van de afvalstroom nuttig zal worden toegepast, betekent dit volgens verweerder dat er ook partijen worden overgebracht waarvan minder dan 50% nuttig toegepast kan worden. Onder deze omstandigheden dient volgens verweerder de verwerking bij Recyval S.A. te worden aangemerkt als een handeling van verwijdering als bedoeld in bijlage II A van de Kaderrichtlijn.
Verweerder acht de voorgenomen overbrenging in strijd met het Tienjarenprogramma Afval 1995-2005 (hierna: het TJP A-95), zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en het daarin neergelegde zelfverzorgingsbeginsel. Hij heeft hierbij in aanmerking genomen dat er in Nederland voldoende capaciteit bestaat voor definitieve verwijdering, te weten verbrandings- en stortcapaciteit. Gelet op het voorgaande bestaan er volgens verweerder bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging als bedoeld in artikel 4, derde lid, onder b van de EVOA.
2.3. Appellante heeft betoogd dat verweerder ten onrechte bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging aangezien de kennisgeving voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen betreft. Zij heeft aangevoerd dat verweerder wel toestemming verleent voor de overbrenging van fotografisch zilver en bouw- en sloopafval, waarbij slechts 2% onderscheidenlijk 22% van de stromen nuttig wordt toegepast en dat voor het overbrengen van slib uit communale waterzuiveringsinstallaties met als uiteindelijke doel definitieve verwijdering zonder meer toestemming wordt verleend. Appellante heeft aangevoerd dat de onderhavige afvalstoffen in Nederland niet kunnen worden verwerkt en derhalve slechts kunnen worden gestort. Dit leidt volgens appellante tot een onverantwoorde kapitaalvernietiging en tevens oneigenlijk gebruik van de Nederlandse stortcapaciteit. Volgens appellante is het bestreden besluit in strijd met het beginsel van de ladder van Lansink omdat in België wel een mogelijkheid bestaat om minder afval te storten en het hergebruik van nonferrometalen en andere nuttig toepasbare afvalstoffen te bevorderen. In dit verband stelt appellante dat het door verweerder gehanteerde criterium van 50% nuttige toepassing haaks staat op het gestelde in het TJP A-95 dat uitvoer van afvalstoffen altijd wordt toegestaan bij een nuttige toepassing in Nederland van 20% of minder.
2.4. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 voor recht verklaard dat uit het bij de EVOA ingevoerde stelsel voortvloeit, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b-i, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
2.5. De Afdeling stelt vast dat appellante kennisgeving heeft gedaan voor de overbrenging naar Duitsland van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Gelet hierop is het bezwaar van verweerder zoals verwoord in het bestreden besluit, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA, bezien in het licht van de beschikking van het Hof van 27 februari 2003 en zoals verweerder heeft erkend in zijn zienswijze van 18 april 2003, in strijd met het stelsel van de EVOA. Het beroep treft in zoverre doel. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.6. De Afdeling overweegt evenwel dat indien geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van verwijdering van de shreddermetalen en het shredderafval in Duitsland in plaats van nuttige toepassing, de kennisgeving een onjuiste kwalificatie van de bestemming van de afvalstoffen vermeldt en verweerder bezwaar moet maken wegens deze onjuiste opgaaf. In dat geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in stand blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.7. Het Hof heeft in zijn arrest van 13 februari 2003, in de zaak
C-228/00, onder punt 43 overwogen (voor zover hier van belang) dat uit het woord hoofdgebruik in punt R1 van bijlage IIB bij de Kaderrichtlijn volgt dat de afvalstoffen hoofdzakelijk moeten worden gebruikt als brandstof of andere wijze van energieopwekking, hetgeen betekent dat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt.
Onder de punten 47 tot en met 50 heeft het Hof overwogen dat aangezien het gebruik van afvalstoffen als brandstof voldoet aan de in dat arrest genoemde voorwaarden, het valt onder de in punt R1 van bijlage IIB bij de Kaderrichtlijn vermelde handeling voor nuttige toepassing, zonder dat daarbij criteria een rol kunnen spelen als de calorische waarde van de afvalstoffen, het gehalte aan schadelijke stoffen van de verbrande afvalstoffen of het feit dat de afvalstoffen al dan niet zijn vermengd. In dit verband herinnert het Hof er aan dat ook al kan een bepaalde handeling waarbij afvalstoffen als brandstof worden gebruikt, worden aangemerkt als een handeling voor nuttige toepassing, de bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending in de gevallen van artikel 7, vierde lid, sub a, van de EVOA bezwaren kunnen maken tegen een overbrenging van afvalstoffen die met het oog op een dergelijke handeling plaatsvindt. In het bijzonder kunnen de betrokken bevoegde autoriteiten volgens het vijfde streepje van voornoemde bepaling bezwaren maken tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, indien de verhouding tussen de wel en de niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.
Het Hof heeft in zijn arrest van 3 april 2003, in de zaak C-116/01 voor recht verklaard (voor zover hier relevant) dat in het geval van een verwerkingsproces van afvalstoffen dat uit meerdere afzonderlijke fases bestaat, voor de toepassing van de EVOA, de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van de Kaderrichtlijn, dient te geschieden door alleen rekening te houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan.
In datzelfde arrest heeft het Hof eveneens voor recht verklaard (voor zover hier relevant) dat de calorische waarde van de als brandstof te gebruiken afvalstoffen geen relevant criterium is om te bepalen of deze handeling een verwijderingshandeling is als bedoeld in punt D10 van bijlage IIA bij de Kaderrichtlijn, of een nuttige toepassing als bedoeld in punt R1 van bijlage IIB bij de Kaderrichtlijn. De lidstaten mogen criteria voor dit onderscheid vaststellen op voorwaarde dat deze stroken met de criteria van de Kaderrichtlijn.
2.8. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat hij voor het antwoord op de vraag of in dit geval sprake is van nuttige toepassing, in overeenstemming met het arrest van het Hof van 3 april 2003, slechts de eerste handeling heeft beoordeeld die de betrokken afvalstoffen na hun overbrenging ondergaan. Dit is volgens hem de sortering van de afvalstoffen waarbij een fractie van 15-20% aan metalen wordt teruggewonnen. Nu echter minder dan 50% van de totale partij afvalstoffen wordt teruggewonnen (ook de terugwinning van overige afvalstoffen is onvoldoende), is naar zijn mening geen sprake van nuttige toepassing, maar van verwijdering. Bovendien, zo stelt verweerder, is de waarde van het teruggewonnen materiaal, in tegenstelling tot de waarde van teruggewonnen fotografisch zilver (de teruggewonnen fractie is hier ca. 2% van de partij afvalstoffen) te laag om een uitzondering te maken op het criterium dat 50% van de afvalstoffen moet worden teruggewonnen om te kunnen spreken van nuttige toepassing. Nu sprake is van verwijdering van de afvalstoffen, wordt volgens verweerder niet toegekomen aan het maken van bezwaar op grond van artikel 7, vierde lid, sub a, vijfde gedachtestreepje, van de EVOA. Indien sprake zou zijn van nuttige toepassing, zou zeker bezwaar zijn gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging op grond van deze bepaling, aldus verweerder.
2.9. De Afdeling stelt vast dat de overbrenging van de shreddermetalen en het shredderafval zoals beschreven op het kennisgevingsformulier NL97046 en waarbij een fractie shreddermetalen van 15-20% wordt teruggewonnen, valt onder categorie R4, “Recycling/ terugwinning van metalen en metaalverbindingen”, van bijlage IIB van de Kaderrichtlijn en derhalve dient te worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing. Met betrekking tot het betoog van verweerder overweegt de Afdeling dat het zogenoemde merendeel-criterium, zoals het Hof dit hanteert bij de uitleg van het woord hoofdgebruik van categorie R1 van bijlage IIB bij de Kaderrichtlijn, niet automatisch toepassing vindt in alle gevallen waarin moet worden beoordeeld of sprake is van verwijdering dan wel van nuttige toepassing. Indien een criterium bij de beoordeling wordt aangelegd, dient dit te stroken met de criteria van de Kaderrichtlijn. Nu het woord hoofdgebruik niet voorkomt in categorie R4, het gebruik als brandstof naar zijn aard anders is dan de terugwinning van metalen en ook bijvoorbeeld de calorische waarde van een afvalstof door het Hof niet is geaccepteerd als criterium, is de Afdeling van oordeel dat verweerder het criterium dat meer dan 50% metalen of andere afvalstoffen moet worden teruggewonnen, ten onrechte heeft gehanteerd om te bepalen of in het onderhavige geval sprake is van verwijdering of van nuttige toepassing. De Afdeling is voorts van oordeel dat de waarde van de terug te winnen materialen evenmin relevant is bij de vraag of sprake is van nuttige toepassing of verwijdering. Met betrekking tot de stelling van verweerder dat het bezwaar ook kan worden gebaseerd op artikel 7, vierde lid, sub a, vijfde gedachtestreepje, overweegt de Afdeling dat, wat hier ook van zij, verweerder dit op geen enkele wijze in het bestreden besluit heeft onderbouwd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 4 september 2001,
IMA 2001-17061;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht
(€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2003
324.