Uitspraak
200100595/1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Remyned B.V.", gevestigd te Brunssum,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 1998, kenmerk NL 90153, heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 40.000.000 kg categorie I grond uit te voeren naar Duitsland.
Bij besluit van 19 december 2000, kenmerk IMA 2000-12601, verzonden dezelfde datum, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de behandeling van de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan op de hierboven bedoelde vragen.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen en mr. M.H.M. Meijer, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn in de periode van 1 augustus 1998 tot en met 31 juli 1999 40.000.000 kg categorie I grond over te brengen naar de kleigroeve Davids Hohenbusch te Gangelt in Duitsland, alwaar de grond door de firma “Hohenbuscher Tonverwertung Franz Davids GmbH & Co. KG” wordt ingezet ter afwerking en opvulling van deze groeve waarvoor een herinrichtingsplicht bestaat. Het oogmerk is om de kleigroeve van een nieuwe bodem te voorzien en te egaliseren tot het omringende maaiveldniveau. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsfomulier met kenmerk NL 90153 aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in de bij de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) behorende bijlage IIB.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit van 20 oktober 1998, waarbij hij krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub iii, van de Verordening bezwaar maakt tegen de overbrenging van voornoemde afvalstoffen, gehandhaafd. Verweerder is van mening dat er geen sprake is van een handeling als bedoeld onder bijlage IIB van de Richtlijn, maar dat het gaat om het storten van afvalstoffen als genoemd onder D1 ‘storten op of in de bodem’ van bijlage IIA van de Richtlijn. Hij voert hiertoe aan dat de onderhavige afvalstoffen in dit geval zonder bewerking in de bodem worden gebracht. Voorts voert hij aan dat de over te brengen grond weliswaar voldoet aan de technische eisen die het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewater stelt aan licht verontreinigde categorie I grond die toegepast mag worden in een werk, maar dat de opvulling van een kleigroeve niet kan worden aangemerkt als een werk in de zin van voornoemd Bouwstoffenbesluit. Immers, zo stelt verweerder, het opvullen van een kleigroeve vervult geen nuttige functie nu het doel slechts is de egalisatie van de bodem. Dat een zogenoemd ‘nuttig neveneffect’ kan worden onderscheiden bij het opvullen van de kleigroeve met de onderhavige afvalstoffen, maakt het vorenstaande niet anders, aldus verweerder. Ook het door het inzetten van de onderhavige afvalstoffen besparen van grondstoffen maakt de onderhavige handeling naar de mening van verweerder nog geen handeling van nuttige toepassing.
2.3. Appellante bestrijdt dat verweerder bezwaar had mogen maken tegen de overbrenging. Daartoe voert zij aan dat, voorzover al sprake is van een afvalstof, de verwerking van de categorie I grond dient te worden aangemerkt als nuttige toepassing en niet als verwijdering. Appellante kwalificeert de toepassing van de grond als vulstof voor een kleigroeve als een in bijlage IIB van de Richtlijn opgenomen handeling van nuttige toepassing. Zij voert hiertoe aan dat de stoffen in een grondwerk worden toegepast. Voorts hebben de stoffen, zo betoogt appellante, een nuttig effect nu de onderhavige afvalstoffen worden gebruikt ter egalisatie van de kleigroeve en de betreffende locatie voor andere doeleinden kan worden gebruikt. Daarnaast vervangen de onderhavige afvalstoffen, die op milieuhygiënische wijze worden toegepast, primaire grondstoffen, aldus appellante. Zij voert verder aan dat verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat er voor de opvulling van de kleigroeve behalve grond ook andere afvalstoffen mogen worden toegepast. In dit verband heeft zij gewezen op de aan de firma “Hohenbuscher Tonverwertung Franz Davids GmbH & Co. KG” verleende vergunning waaruit volgens haar kan worden opgemaakt dat uitsluitend grond mag worden toegepast.
2.4. Voorzover appellante aanvoert dat de categorie I grond niet als afvalstof kan worden aangemerkt, overweegt de Afdeling dat het Hof in zijn arrest van 18 december 1997 in de zaak C-129/96 (Jur. EG, blz. I-07411) heeft geoordeeld dat het toepassingsbeleid van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term “zich ontdoen van”. Het Hof heeft in zijn arrest van 15 juni 2000, gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311), onder meer voor recht verklaard dat de vraag of sprake is van een afvalstof in de zin van de Richtlijn moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat afbreuk zou worden gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat de onderhavige stoffen vrijkomen bij grondverzetwerkzaamheden, voornamelijk in het kader van de wegenbouw. Vaststaat dat deze stoffen op de locatie waar zij zijn ontstaan moesten worden verwijderd en dat zij daar onbruikbaar waren geworden. Voorts is niet gebleken dat beoogd is de onderhavige stoffen te produceren met het oog op gebruik dat daarvan elders, in casu het gebruik als opvulmateriaal in de desbetreffende kleigroeve, kan worden gemaakt. Voornoemde stoffen zijn derhalve restproducten. Verder is niet gebleken dat vervolgens handelingen zijn verricht waardoor aan de stoffen de kwalificatie afvalstof is komen te ontvallen. Deze omstandigheden leveren naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanwijzingen voor het oordeel dat appellante zich met de overbrenging van grond naar Duitsland hiervan ontdoet in de zin van artikel 1, onder a, van de Richtlijn.
2.5. De Afdeling overweegt voorts dat verweerder bij besluit van 20 oktober 1998 krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub iii, van de Verordening bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 voor recht verklaard dat uit het bij de Verordening ingevoerde stelsel voortvloeit, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de Verordening, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b-i, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
De Afdeling stelt vast dat appellante kennisgeving heeft gedaan voor de overbrenging naar Duitsland van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Gelet hierop is het bezwaar van verweerder, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening, bezien in het licht van de beschikking van het Hof van 27 februari 2003 en gelijk verweerder heeft erkend in zijn zienswijze van 25 april 2003, in strijd met het stelsel van de Verordening. Het beroep treft in zoverre doel. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.6. De Afdeling overweegt evenwel dat indien geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van verwijdering van de grond in Duitsland in plaats van nuttige toepassing, de kennisgeving een onjuiste kwalificatie van de bestemming van de afvalstoffen vermeldt en verweerder bezwaar moet maken wegens onjuiste opgaaf. In dat geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.6.1. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 voor recht verklaard dat handelingen van nuttige toepassing door recycling of terugwinning van metalen of metaalverbindingen of door recycling of terugwinning van andere anorganische stoffen, die zijn bedoeld in punt R4 respectievelijk punt R5 van bijlage II B bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996, ook het “hergebruik” in de zin van artikel 3, eerste lid, onder b-i, van deze richtlijn kunnen omvatten. Deze handelingen impliceren volgens het Hof niet noodzakelijkerwijs dat de betrokken stof een bewerking ondergaat, meermalig kan worden gebruikt of later terugneembaar is.
Voorts heeft het Hof in deze beschikking voor recht verklaard dat een behandeling van afvalstoffen niet gelijktijdig kan worden aangemerkt als verwijdering en als nuttige toepassing in de zin van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156 en bij beschikking 96/350. Bij de kwalificatie van een handeling die volgens de enkele omschrijving ervan op het eerste gezicht zowel een in bijlage II A bij de afvalstoffenrichtlijn bedoelde verwijderingshandeling kan zijn als een in bijlage II B bij deze richtlijn bedoelde handeling van nuttige toepassing, moet van geval tot geval worden nagegaan of het belangrijkste doel van de betrokken handeling is, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, in welk geval de handeling als een nuttige toepassing moet worden aangemerkt. Blijkens de overwegingen van het Hof is daarbij van belang dat daarmede de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
2.6.2. Blijkens de stukken is op 12 juli 1996 aan de firma “Hohenbuscher Tonverwertung Franz Davids GmbH & Co. KG” vergunning verleend om klei te winnen uit de kleigroeve Davids Hohenbusch te Gangelt. Ingevolge het aan deze vergunning verbonden voorschrift 4.9 dient voornoemde firma de kleigroeve op te vullen, welke opvulling ingevolge voorschrift 2 uiterlijk op 31 december 2013 dient te zijn voltooid. Deze firma gebruikt daarvoor onder meer de door appellante over te brengen grond. In voorschrift 4.9 is voorts bepaald dat voor het opvullen van de kleigroeve uitsluitend grond mag worden gebruikt. De stelling van verweerder dat de kleigroeve ook met andere afvalstoffen mag worden opgevuld, is, gelet op het voorgaande, niet aannemelijk geworden.
De Afdeling stelt vast dat het belangrijkste doel van de overbrenging van de licht verontreinigde categorie I grond is dat deze ter plaatse kan dienen als opvulmateriaal voor de kleigroeve. Hiermede voldoet voornoemde firma aan haar verplichting tot opvulling. Als zodanig vervult de categorie I grond in het onderhavige geval een nuttige functie en komt dit in de plaats van primaire grondstoffen die anders in de kleigroeve als opvulmateriaal zouden moeten worden toegepast. Bezien in het licht van de beschikking van 27 februari 2003 dient naar het oordeel van de Afdeling in dit geval de toepassing van de grond in de kleigroeve te worden aangemerkt als nuttige toepassing. Gelet daarop heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van overbrenging van afvalstoffen met de bestemming verwijdering. Er bestaat derhalve geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 19 december 2000, kenmerk IMA 2000-12601;
III. veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2003
374.