Uitspraak
200100141/1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2003.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "DSM Services B.V.", gevestigd te Geleen,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2000, kenmerk IMA/NL92910/6g, heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 10.000.000 kilogram steekvast kalkslib uit te voeren naar Frankrijk.
Bij besluit van 28 november 2000, kenmerk IMA 2000-21528, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 december 2000, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2000, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de behandeling van de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000 en 13 maart 2001.
Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 respectievelijk bij arrest van 3 april 2003 in de zaak
C-116/01 heeft het Hof uitspraak gedaan op de hierboven bedoelde vragen.
Van beide partijen zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. F.J.C.M. de Kok, advocaat te Heerlen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui, mr. C.M.A.W. Flendrie en ing. C.H.M. Luttikhuizen, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn van 17 januari 2000 tot en met 16 januari 2001 10.000.000 kilogram steekvast kalkslib over te brengen naar [partij] te [plaats] in Frankrijk. De overbrenging heeft tot doel dat het kalkslib bij [partij] wordt ingezet als brandstof voor cementovens en als grondstof ten behoeve van de fabricage van klinker (een grondstof voor cement), afhankelijk van de samenstelling van de afvalstroom in wisselende verhouding.
2.2. Verweerder heeft bij besluit van 22 februari 2000, krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA, gelezen in samenhang met het bepaalde in het Tienjarenprogramma Afval 1995-2005 en de Eerste en Tweede Wijziging Tienjarenprogramma Afval 1995-2005 van respectievelijk februari 1997 en april 1999 (hierna: het TJP.A-95) bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging van het kalkslib naar Frankrijk.
2.3. Appellante bestrijdt dat verweerder bezwaar mocht maken tegen de overbrenging. Daartoe voert zij aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de afvalstoffen worden overgebracht met de bestemming verwijdering. Volgens appellante dient de handeling met betrekking tot het kalkslib gekwalificeerd te worden als een handeling van nuttige toepassing en wel R1, hoofdgebruik als brandstof of andere wijze van energieopwekking, R5, recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen, als bedoeld in bijlage II B van de Richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna: de kaderrichtlijn). In dit verband voert appellante aan dat de inzet van het kalkslib bij [partij] leidt tot een volledige benutting van de ingezette afvalstoffen. Daarbij wijst appellante op het feit dat de afvalstoffen als brandstof én als grondstof worden ingezet, waarbij primaire brand- en grondstoffen worden vervangen. Tezamen bezien is volgens appellante sprake van 100% nuttige toepassing. Verweerder heeft volgens haar ten onrechte niet het rendement van het verwerkingsproces als geheel bij zijn besluit betrokken. Subsidiair betoogt appellante dat ook wanneer alleen naar de inzet als brandstof wordt gekeken, sprake is van een handeling van nuttige toepassing.
Appellante betwist dat de door verweerder gehanteerde criteria van calorische waarde en materiaalhergebruik van belang zijn bij het bepalen of sprake is van een handeling van nuttige toepassing of verwijdering. Volgens haar zijn deze criteria in strijd met het verbod van willekeur. Indien sprake zou zijn van verwijdering, is volgens appellante de toepassing bij [partij] hoogwaardiger dan verwerking in Nederland.
2.3.1. Verweerder is van mening dat het desbetreffende verwerkingsproces gekwalificeerd dient te worden als een verwijderingshandeling. Gelet op het bepaalde in bijlage II B van de kaderrichtlijn is volgens verweerder een gecombineerde beoordeling, zoals door appellante voorgestaan, niet mogelijk.
De inzet als brandstof kan volgens verweerder niet worden gekwalificeerd als een handeling R1, hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking, van bijlage II B van de kaderrichtlijn. Verweerder heeft gesteld dat het onderscheid tussen de handeling van nuttige toepassing R1, hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking, van bijlage II B en de verwijderingshandeling D10, verbranding op het land, van bijlage II A van de kaderrichtlijn onduidelijk is en dat voorkomen dient te worden dat onder de noemer van nuttige toepassing afvalstromen worden overgebracht die in feite worden verwijderd. Als criterium voor de beoordeling of sprake is van nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof is in het bestreden besluit door verweerder uitgegaan van de calorische waarde van de afvalstof. Verweerder, die zich hierbij baseert op het TJP.A-95, stelt zich op het standpunt dat de onderhavige afvalstoffen niet voldoen aan de minimaal vereiste calorische waarde voor nuttige toepassing. In zijn nadere memorie en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van verwijdering, omdat vaststaat dat het merendeel van de afvalstoffen niet wordt verbrand nu de onderhavige afvalstoffen ongeveer 35% organisch materiaal bevatten. Van hoofdgebruik als brandstof is derhalve geen sprake, aldus verweerder.
Evenmin bestaat er volgens verweerder aanleiding om de handeling uit een oogpunt van materiaalhergebruik aan te merken als nuttige toepassing nu slechts een laag percentage aan materiaal uit de afvalstoffen kan worden hergebruikt en de onderhavige afvalstoffen derhalve niet kunnen zorgen voor een afdoende vervanging van primaire grondstoffen.
Nu er voldoende verbrandingscapaciteit in Nederland is voor definitief te verwijderen afvalstromen heeft verweerder bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van de afvalstoffen.
2.4. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 voor recht verklaard dat uit het bij de EVOA ingevoerde stelsel voortvloeit, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar één van de bijzondere bepalingen van de Verordening, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat appellante kennisgeving heeft gedaan voor de overbrenging naar Frankrijk van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Gelet hierop is het bezwaar van verweerder, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA en bezien in het licht van de beschikking van het Hof van 27 februari 2003, in strijd met het stelsel van de EVOA. Het beroep treft in zoverre doel. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.5. De Afdeling overweegt evenwel dat indien geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van verwijdering van het steekvaste kalkslib in Frankrijk in plaats van nuttige toepassing, de kennisgeving een onjuiste kwalificatie van de bestemming van de afvalstoffen vermeldt en verweerder bezwaar moet maken wegens deze onjuiste opgaaf. In dat geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.5.1. Het Hof heeft in zijn arrest van 3 april 2003 in de zaak C-116/01 voor recht verklaard dat in het geval een verwerkingsproces van afvalstoffen uit meerdere fasen bestaat, voor de toepassing van de EVOA, de kwalificatie als verwijderingshandeling of als nuttige toepassing in de zin van de kaderrichtlijn moet geschieden door alleen rekening te houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na hun overbrenging moeten ondergaan.
2.5.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is in het onderhavige geval sprake van een verwerkingsproces dat valt te onderscheiden in meerdere handelingen. Het slib wordt, naast primaire brandstoffen, bij de vlamzijde in het proces ingebracht, waarbij de organische fractie van het slib als brandstof wordt verbrand. Het as van de verbrande organische fractie en de anorganische fractie – die niet verbrand – van het slib worden vervolgens toegepast als grondstof in het productieproces van klinker.
Bezien in het licht van het arrest van het Hof van 3 april 2003 dient voor de kwalificatie als verwijderingshandeling of handeling van nuttige toepassing alleen rekening te worden gehouden met de eerste handeling die het kalkslib na overbrenging ondergaat, in dit geval de inzet als brandstof voor cementovens.
2.5.3. Het Hof heeft in zijn arrest van 27 februari 2002 in de zaak C-6/00 (Jur. EG, blz. I-1961) voor recht verklaard dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
Het Hof heeft in zijn arrest van 13 februari 2003 in de zaak C-228/00 onder meer voor recht verklaard dat om te kunnen spreken van hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking in de zin van R1 van bijlage II B van de kaderrichtlijn het noodzakelijk en voldoende is dat de behandeling van de afvalstoffen aan de volgende voorwaarden voldoet. In de eerste plaats moet de betrokken handeling voornamelijk tot doel hebben, het gebruik van afvalstoffen als wijze van energieopwekking mogelijk te maken. In de tweede plaats moeten de omstandigheden waaronder deze handeling moet worden verricht, de conclusie wettigen dat er daadwerkelijk sprake is van een wijze van energieopwekking. Blijkens de overwegingen van het Hof veronderstelt dit enerzijds dat er bij de verbranding van de afvalstoffen meer energie wordt opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt, en anderzijds dat een deel van het surplus aan energie die bij de verbranding vrijkomt, daadwerkelijk wordt gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte die door verbranding wordt geproduceerd, hetzij na omzetting, in de vorm van electriciteit. Ten slotte moeten de afvalstoffen hoofdzakelijk worden gebruikt als brandstof of een andere wijze van energieopwekking. Blijkens de overwegingen van het Hof betekent dit dat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt.
Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 13 februari 2003 voor recht verklaard, hetgeen het Hof heeft bevestigd in zijn arrest van 3 april 2003, dat de calorische waarde van afvalstoffen niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of een gebruik van afvalstoffen als brandstof valt onder nuttige toepassing als bedoeld in R1 van bijlage II B van de kaderrichtlijn.
2.5.4. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt uitsluitend het organische deel van de afvalstroom verbrand. Niet in geschil is dat de organische fractie in het onderhavige geval ongeveer 35% bedraagt. Derhalve wordt maximaal 35% van de afvalstroom verbrand. Bezien in het licht van het arrest van het Hof van 13 februari 2003 kan in dit geval daarom niet worden volgehouden dat met betrekking tot de eerste handeling sprake is van hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking in de zin van R1 van bijlage II B van de kaderrichtlijn.
In het licht van hetgeen het Hof in zijn beschikking van 27 februari 2003 voor recht heeft verklaard moet worden geconcludeerd dat onder deze omstandigheden tegen de overbrenging bezwaar moet worden gemaakt wegens een onjuiste opgaaf. De Afdeling ziet in het vorenstaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.7. Omdat de onderhavige zaak en de zaak met no. E03.98.1709, die eveneens op de zitting van 9 september 2003 is behandeld, naar het oordeel van de Afdeling als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt, en verweerder in die zaak is veroordeeld in de proceskosten die appellante heeft gemaakt, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 28 november 2000, kenmerk IMA 2000-21528;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 190,59) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2003.
159-373.