Uitspraak
200304979/3.
Datum uitspraak: 30 september 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State strekkende tot ambtshalve toepassing van artikel 8:87 van Pro de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1 september 2003, no. 200304979/1, inzake het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Edelchemie Panheel B.V.", gevestigd te Panheel,
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2002, kenmerk 2002/48764, heeft verweerder aan verzoekster lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd. De lasten onder dwangsom zijn opgelegd wegens overtreding van de artikelen 8.1 en 18.18 van de Wet milieubeheer, in samenhang met de voorschriften A-11, A-13, B-5, B-6, F-7, P-1 en P-6, verbonden aan de aan verzoekster bij besluit van 16 mei 1995, kenmerk BX 2482, verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De aan dit besluit verbonden begunstigingstermijn loopt tot 9 september 2003.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
Bij brief van 25 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2003, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 19 augustus 2003, kenmerk 2003/36457, verzonden op 21 augustus 2003, heeft verweerder het tegen het besluit van 19 november 2002 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 22 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 augustus 2003.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het verzoek om voorlopige voorziening gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het beroep.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 september 2003, waar zijn verschenen: verzoekster, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra en mr. M.T.H. de Gaay Fortman, beiden advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Amsterdam, en door mr. H.W. van Haaren, mr. F.J.P. Baur en ing. J.L.M. Goes, allen ambtenaar van de provincie. Voorts zijn daar gehoord: het college van burgemeester en wethouders van Heel, vertegenwoordigd door A.T.G. Huyskens en H.J.W. Engelen, beiden ambtenaar van de gemeente, en de regionaal inspecteur VROM-inspectie Regio Zuid, vertegenwoordigd door mr. C.H.P. Reijnders, gemachtigde.
Bij mondelinge uitspraak van 1 september 2003, no. 200304979/1, heeft de Voorzitter bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van 19 november 2002 en 19 augustus 2003 geschorst. Daarbij is bepaald dat de schorsing in ieder geval doorloopt tot een week na de verzending van de uitspraak aangaande de opheffing dan wel wijziging van de getroffen voorlopige voorziening.
De Voorzitter ziet thans aanleiding om ambtshalve toepassing te geven aan artikel 8:87, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Verzoekster heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat verweerder op ondeugdelijke wijze heeft onderzocht en vastgesteld of meer wordt opgeslagen dan de vergunde hoeveelheden afvalstoffen. Verzoekster betoogt verder dat verweerder ten onrechte bepaalt dat de opslag van gevaarlijke stoffen dient te geschieden overeenkomstig de richtlijn CPR 15-1 van de Commissie Preventie van Rampen voor Gevaarlijke stoffen (hierna: de CPR 15-1). Daarbij wordt volgens haar miskend dat voorschrift A-13 niet geldt voor werkvoorraden. Voorts heeft verweerder volgens haar ten onrechte geoordeeld dat sprake is van niet vergunde opslag en opslag op niet vergunde plaatsen. Zij stelt daarbij dat voorschrift B-5 en de inrichtingstekeningen op onjuiste dan wel te beperkte wijze worden uitgelegd. Verzoekster voert verder aan dat geen sprake is van zodanig risicovolle opslag dat handhavend optreden gerechtvaardigd zou zijn. Volgens haar is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een ernstige bedreiging voor de veiligheid. Ten slotte kan zij zich niet verenigen met de hoogte van de vastgestelde dwangsommen.
2.2.1. De Voorzitter stelt op basis van de stukken vast dat op grond van voorschrift F-7 in totaal 500 ton geconditioneerd gaswasgips en 1.500 ton ongeconditioneerd gaswasgips mag worden opgeslagen in de inrichting. In de rapporten die zijn opgesteld naar aanleiding van controlebezoeken aan de inrichting wordt ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen gaswasslib en gaswasgips. Op basis van de stukken is naar het voorlopige oordeel van de Voorzitter echter voldoende vast komen te staan dat in de inrichting meer dan de vergunde hoeveelheid (geconditioneerd en ongeconditioneerd) gaswasgips werd opgeslagen. Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht wegens overtreding van voorschrift F-7 een last onder dwangsom op te leggen.
Voorts is voldoende aannemelijk geworden dat wat gaswasgips betreft, in vergelijking met de overige in de inrichting opgeslagen afvalstoffen, niet sprake is van een dermate gevaarlijke situatie dat deze de vastgestelde hoogte van de dwangsom zou rechtvaardigen. De Voorzitter acht het bedrag van de ten aanzien van voorschrift F-7 opgelegde dwangsom daarom niet meer in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het gelaedeerde belang en de beoogde werking van de dwangsom. In zoverre bestaat dan ook aanleiding de te dien aanzien getroffen voorlopige voorziening te wijzigen in die zin dat de schorsing slechts betrekking heeft op het bedrag van de ten aanzien van overtreding van voorschrift F-7 opgelegde dwangsom.
2.2.2. Verzoekster stelt dat verweerder mede gelet op de door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij besluit van 18 augustus 1999 afgegeven verklaring van geen bedenkingen uitgaat van een te strikte uitleg van voorschrift B-5. Ter zitting heeft zij betoogd dat dit voorschrift niet is overtreden voorzover Polapulse batterijen zijn aangeboden ter verwerking, alsmede wegwerpcamera’s met dergelijke batterijen, omdat deze batterijen niet kunnen worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen. Voorts heeft zij betoogd dat evenmin sprake is van overtreding van voorschrift B-5 voorzover het de verwerking van kwikhoudende afvalstoffen betreft die niet zijn aan te merken als gevaarlijke afvalstoffen, alsmede voorzover het cyanidehoudende afvalstoffen betreft.
De vraag hoe voorschrift B-5 dient te worden uitgelegd in het licht van onder meer de verklaring van geen bedenkingen en derhalve in hoeverre het door verzoekster aangevoerde gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de bestreden beslissing op bezwaar leent zich naar het oordeel van de Voorzitter niet voor een beoordeling in de onderhavige procedure. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan in afwachting van de behandeling van de hoofdzaak te dien aanzien een voorlopige voorziening zou moeten worden getroffen, zodat de Voorzitter in zoverre aanleiding ziet de getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
2.2.3. Wat de gestelde overtreding van voorschrift A-13 betreft, waarin is bepaald dat de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage moet zijn uitgevoerd overeenkomstig de CPR 15-1, overweegt de Voorzitter als volgt.
Tussen partijen is niet in geschil dat voorschrift A-13 niet van toepassing is op de zogenoemde werkvoorraden. Daargelaten dat tussen partijen wel verschil van mening bestaat over de vraag wat onder werkvoorraden dient te worden verstaan, is naar het oordeel van de Voorzitter voldoende vast komen te staan dat de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage niet geschiedt conform de CPR 15-1. Naar het voorlopige oordeel van de Voorzitter is de CPR 15-1 echter niet bedoeld noch passend voor een situatie als de onderhavige. De CPR 15-1 is van toepassing in gevallen waarin sprake is van de opslag van gevaarlijke stoffen in emballage tot een maximale hoeveelheid van 10 ton, terwijl de vigerende vergunning en de daarvan deel uitmakende aanvraag de opslag betreft van meer dan 10 ton gevaarlijke stoffen in emballage. Hoewel aan verweerder moet worden toegegeven dat voorschrift A-13 spreekt van opslag overeenkomstig CPR 15-1, had het verweerder naar het oordeel van de Voorzitter duidelijk moeten zijn dat dit voorschrift kennelijk op een vergissing berust. Daarom heeft verweerder na afweging van de bij het bestreden besluit betrokken belangen niet in redelijkheid over kunnen gaan tot het thans aan de orde zijnde handhavend optreden ten aanzien van de overtreding van voorschrift A-13. Daarbij neemt de Voorzitter tevens in aanmerking dat verzoekster binnen de begunstigingstermijn aan verweerder heeft verzocht om met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer voorschrift A-13 te wijzigen, terwijl bij uitspraak van heden, no. 200305247/1, het besluit tot het buiten behandeling laten van dit verzoek is geschorst. De Voorzitter gaat er dan ook van uit dat de Afdeling het beroep van verzoekster in zoverre gegrond zal verklaren. Ook in zoverre bestaat derhalve geen aanleiding de voorlopige voorziening op te heffen.
2.2.4. Op grond van de stukken staat voorts vast dat in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in de inrichting gevaarlijke afvalstoffen werden opgeslagen op niet vergunde locaties, dat wil zeggen op andere locaties dan op de van de vigerende vergunning deel uitmakende inrichtingstekeningen staat aangegeven. Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht om ten aanzien daarvan handhavend op te treden. De Voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid. Derhalve bestaat aanleiding de getroffen voorlopige voorziening in zoverre op te heffen.
2.2.5. Op grond van de stukken staat voorts vast dat in strijd met voorschrift A-11 op in gebruik genomen opslagvoorzieningen geen etikettering is aangebracht overeenkomstig het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten. Verweerder was derhalve ook in zoverre bevoegd te dien aanzien een last onder dwangsom op te leggen. Nu niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid gebruik zou hebben kunnen maken van zijn bevoegdheid, ziet de Voorzitter ook in zoverre aanleiding de getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
2.2.6. Gezien de stukken staat vast dat in strijd met voorschrift P-1 in de inrichting geen draaiboek is opgesteld met het oog op een onvoorziene gebeurtenis als brand. Voorts staat gelet op de controlerapporten waarop het primaire dwangsombesluit is gebaseerd, vast dat het bluswater in de inrichting niet helder was, geen neutrale pH-waarde had en giftige bestanddelen bevatte, hetgeen betekent dat sprake is geweest van overtreding van voorschrift P-6. Verweerder heeft zich te dien aanzien dan ook terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden. Wat voorschrift P-1 betreft ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid handhavend heeft kunnen optreden, zodat in zoverre aanleiding wordt gezien de getroffen voorlopige voorziening op te heffen.
Wat voorschrift P-6 betreft is de Voorzitter van oordeel dat de daaraan verbonden last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel nu daarin onvoldoende duidelijk is gepreciseerd aan welke eisen het bluswater dient te voldoen. Weliswaar is in voorschrift P-6 bepaald dat het bluswater helder dient te zijn, een neutrale pH-waarde dient te hebben en geen giftige bestanddelen mag bevatten, doch in het bestreden besluit, noch ter zitting heeft verweerder kunnen aangeven bij welke pH-waarde sprake is van een relevante overtreding van dit voorschrift en zal worden overgegaan tot handhavend optreden. Evenmin heeft verweerder voldoende gemotiveerd kunnen aangeven wat onder ‘giftige bestanddelen’ dient te worden verstaan. Daardoor is niet duidelijk waarop zal worden gehandhaafd en wanneer in zoverre sprake zou zijn van een overtreding. Gelet hierop ziet de Voorzitter geen aanleiding de ten aanzien van voorschrift P-6 getroffen voorlopige voorziening op te heffen dan wel te wijzigen.
2.2.7. Naar het oordeel van de Voorzitter staat verder vast dat vergunninghoudster in strijd met voorschrift B-6 heeft gehandeld nu in de inrichting de opslag van partijen van de in de voorschriften B-1 tot en met B-3 genoemde afvalstoffen langer dan één jaar heeft plaatsgevonden. Ook in zoverre was verweerder derhalve bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
Binnen de begunstigingstermijn heeft verzoekster aan verweerder verzocht om met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer voorschrift B-6 zodanig te wijzigen dat de opslag van voornoemde partijen afvalstoffen gedurende een termijn van maximaal drie jaar mag plaatsvinden. Naar het oordeel van de Voorzitter kan dit verzoek mede worden opgevat als een verzoek aan verweerder om toestemming te verlenen om bepaalde partijen afvalstoffen langer dan één jaar op te slaan als bedoeld in voorschrift B-6. Gelet hierop en op het verhandelde ter zitting is de Voorzitter van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid na afweging van de betrokken belangen gebruik heeft kunnen maken van zijn handhavende bevoegdheid. Derhalve bestaat aanleiding de getroffen voorlopige voorziening in zoverre in stand te laten.
2.3. Gelet op het vorenstaande ziet de Voorzitter aanleiding om de voorlopige voorziening van 1 september 2003 met ingang van een week na de verzending van deze uitspraak op te heffen wat betreft de lasten onder dwangsom ten aanzien van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en de voorschriften A-11, B-5 en P-1. Voorts ziet de Voorzitter aanleiding de voorlopige voorziening van 1 september 2003 met ingang van een week na de verzending van deze uitspraak te wijzigen in die zin dat wat betreft voorschrift F-7 de schorsing slechts betrekking heeft op de ten aanzien van overtreding van dit voorschrift opgelegde dwangsom. Voor het overige ziet de Voorzitter geen aanleiding de reeds getroffen voorlopige voorziening op te heffen dan wel te wijzigen.
2.4. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij neemt de Voorzitter in aanmerking dat de onderhavige zaak gevoegd is behandeld met zaak 200305247/1.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. heft de door de Voorzitter in zijn uitspraak van 1 september 2003, no. 200304979/1, getroffen voorlopige voorziening met ingang van een week na verzending van deze uitspraak wat betreft de lasten onder dwangsom ten aanzien van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en de voorschriften A-11, B-5 en P-1, op;
II. wijzigt de door de Voorzitter in zijn uitspraak van 1 september 2003, no. 200304979/1, getroffen voorlopige voorziening met ingang van een week na verzending van deze uitspraak, in die zin dat wat betreft voorschrift F-7 de schorsing slechts betrekking heeft op de ten aanzien van overtreding van dit voorschrift opgelegde dwangsom;
III. handhaaft voor het overige de ten aanzien van de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 19 augustus 2003, kenmerk 2003/36457, en van 19 november 2002, kenmerk 2002/48764, door de Voorzitter in zijn uitspraak van 1 september 2003, no. 200304979/1, getroffen voorlopige voorziening;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg in de door verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek in de procedure no. 200304979/1 gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 483,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan verzoekster;
V. gelast dat de provincie Limburg aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek in de procedure no. 200304979/1 betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2003
179-335.