Uitspraak
200305486/1.
Datum uitspraak: 5 september 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse
Kokkelvisserij U.A., gevestigd te Kapelle,
verzoekster,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2003, kenmerk 03/1758 HD/SM, heeft verweerder aan verzoekster ten behoeve van de bij haar aangesloten visserijbedrijven een vergunning onder voorwaarden als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor het mechanisch vissen van kokkels in het staatsnatuurmonument De Waddenzee.
Tegen dit besluit hebben de Faunabescherming bij brief van 6 augustus 2003, Vogelbescherming Nederland bij brief van 6 augustus 2003, verzoekster bij brief van 7 augustus 2003, de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee e.a. (hierna: de Waddenvereniging e.a.) bij brief van 8 augustus 2003, het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee (hierna: NIOZ) bij brief van 8 augustus 2003, en de Stichting Wilde Kokkels e.a. bij brief van 8 augustus 2003 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij brief van 18 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht de schorsende werking van de bezwaarschriften op te heffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 29 augustus 2003, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, [secretaris] en [lid] van het bestuur van verzoekster, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, mr. A.H. IJlstra, ing. R. Lanters en drs. M. van Straalen, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen. Voorts zijn de Waddenvereniging e.a., vertegenwoordigd door mr. C.A.M. Rombouts, gemachtigde, Vogelbescherming Nederland, vertegenwoordigd door mr. A.J. Durville, gemachtigde, De Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong, gemachtigde, en de Stichting Wilde Kokkels e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en J.H.F. Jansen, dr. P.C. Luttikhuizen en B. Koks, werkzaam bij respectievelijk NIOZ, Universiteit van Amsterdam en Sovon Vogelonderzoek Nederland, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in een bodemprocedure.
2.2. Verzoekster beoogt met haar verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht opheffing van de schorsende werking van de bij verweerder ingediende bezwaarschriften ten aanzien van verweerders besluit van 1 juli 2003. Dit besluit strekt ertoe dat de daarin met name genoemde leden van verzoekster tot en met 23 december 2003, onder voorwaarden, in het staatsnatuurmonument De Waddenzee mechanisch op kokkels kunnen vissen tot een maximale aanvoer van 2,87 mln. kg. kokkelvlees.
Ter motivering van haar verzoek heeft verzoekster aangevoerd dat, teneinde nadelige economische gevolgen te vermijden in verband met het teruglopen van de kwaliteit en visgewicht naar mate de herfst nadert, zo spoedig mogelijk, bij voorkeur per 1 september 2003, daadwerkelijk met de kokkelvisserij in de Waddenzee op grond van de verstrekte vergunning moet worden aangevangen.
2.3. Van de zijde van de Waddenvereniging e.a., Vogelbescherming Nederland, De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels e.a. is in bezwaar aangevoerd dat verweerder in afwachting van de resultaten van een uitgebreid evaluatieonderzoek ten aanzien van het schelpdiervisserijbeleid (EVA II) het verzoek om vergunning had moeten aanhouden dan wel de vergunning niet had kunnen verlenen. De voorliggende vergunning is niet verleend op basis van de best beschikbare infomatie, aldus deze bezwaarmakers. Voorts is aangevoerd dat ten gevolge van de vergunde kokkelvisserij een voedseltekort dreigt voor de totale populatie scholeksters en eidereenden in de Waddenzee. In dit verband wordt zowel de cijfermatige onderbouwing van de vergunning als het door verweerder gehanteerde voedselreserveringsbeleid in het algemeen betwist.
Verder brengt de mechanische kokkelvisserij schade toe aan de geomorfologie en de bodemflora en –fauna, aldus de Waddenvereniging en de Stichting Wilde Kokkels e.a.
2.4. De Voorzitter stelt allereerst vast dat de Afdeling bestuursrechtspraak in het kader van de beroepen tegen de in bezwaar gehandhaafde vergunningen voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee voor de jaren 1999 en 2000, bij uitspraak van 27 maart 2002, inzake 200000690/1 en 200101670/1, over de inhoud van onderdelen van de Habitatrichtlijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft gesteld.
Het stellen van deze vragen betekent niet dat verweerder de aanvraag om vergunning voor mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee in 2003 had moeten aanhouden totdat de prejudiciële vragen zijn beantwoord. De Natuurbeschermingswet, noch enige andere wet, noch het Gemeenschapsrecht voorziet in deze aanhouding.
In deze procedure zijn dezelfde vragen van Gemeenschapsrecht aan de orde als weergegeven in de uitspraak van 27 maart 2002, en de beantwoording van deze vragen zal voor de behandeling van een eventuele bodemzaak over de nu voorliggende vergunning naar alle waarschijnlijkheid van belang zijn.
De Voorzitter overweegt dat de omstandigheid dat prejudiciële vragen zijn gesteld over de inhoud van onderdelen van de Habitatrichtlijn niet betekent dat een verzoek om opheffing van de schorsende werking van het indienen van een bezwaarschrift tegen een verleende vergunning voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee zonder meer zou moeten worden afgewezen zolang het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen over de prejudiciële vragen geen uitspraak heeft gedaan. Wel brengt dit met zich, dat dient te worden bezien of het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de toepasselijke richtlijnen en de vragen die zijn gesteld over de uitleg van een aantal bepalingen van die richtlijn.
De Voorzitter overweegt dat in deze procedure bezien dient te worden of onder deze omstandigheden, met inachtneming van het voorgaande, een afweging van de betrokken belangen tot het treffen, bij wijze van ordemaatregel, van de gevraagde voorlopige voorziening kan leiden.
2.5. De Voorzitter stelt vast dat voortduring van de uit de wet voortvloeiende schorsende werking van de verleende vergunning ernstige gevolgen kan hebben voor de kokkelvisserij-sector. De kokkelvisserij vindt sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw plaats in de Waddenzee. Aannemelijk is dat de sector aanzienlijke schade zal lijden als er niet gevist kan worden. De sector heeft bovendien een groot belang bij de snelle inwerkingtreding van de vergunning omdat de kwaliteit en het visgewicht van de kokkels naar mate de herfst nadert, terugloopt.
2.6. De bezwaren van de Waddenvereniging e.a., Vogelbescherming Nederland, De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels e.a. zien onder meer op het voedselreserveringsbeleid voor de eidereend en de scholekster. Bij het verlenen van de vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee, gaat verweerder uit van hetgeen is omschreven in de Aanwijzingsbeschikking Waddenzee II van 17 november 1993 en de Planologische Kernbeslissing Waddenzee, die voor wat betreft het onderdeel kustvisserij nader is uitgewerkt in de regeringsbeslissing van 21 januari 1993, de Structuurnota Zee- en kustvisserij "Vissen naar evenwicht", alsmede het door verweerder naar aanleiding van de uitkomsten van een tussentijdse evaluatie van deze nota vastgestelde "Beleidsbesluit Schelpdieren Kustwateren 1999-2003".
Verweerder heeft het in genoemd beleidsbesluit vastgestelde voedselreserveringsbeleid ten behoeve van vogels (de zogenaamde 60%-regeling) bij brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 oktober 2000 aangescherpt. Ten behoeve van de eidereenden dient in het sublitoraal van de Waddenzee en de Noordzeekustzone, 70% te worden gereserveerd van de totale voedselbehoefte van 16,3 miljoen kilo vlees, in de vorm van kokkels, mosselen en spisula, waarbij deze onderling uitwisselbaar zijn. Gezien de duidelijke voorkeur van de eidereenden voor het sublitoraal dient hier 75% van de totaal te reserveren hoeveelheid voedsel te worden gereserveerd (8,6 mln. kg. vlees).
De voedselreservering op de platen (litoraal) ten behoeve van eidereenden en scholeksters betreft 10,0 mln. kg. visvlees in de vorm van kokkels en mosselen, waarbij de hoeveelheden kokkels en mosselen onderling uitwisselbaar zijn.
Dit voedselreserveringsbeleid en de daarbij genoemde hoeveelheden hebben betrekking op de totale wintervoedselbehoefte van de vogels.
De Voorzitter is van oordeel dat het beleid van verweerder, in aanmerking genomen de onzekerheidsmarges waarmee de tot nog toe verrichte onderzoeken zijn omgeven, niet onredelijk is.
2.6.1. Op basis van de door het Rijksinstituut voor Visserijonderzoek uitgevoerde inventarisaties van de mossel-, spisula- en kokkelbestanden zijn de hoeveelheden aanwezig visvlees van deze soorten berekend.
In de Waddenzee is een voorraad van ongeveer 7,42 mln. kg. kokkelvlees (uitgaande van 15% visvlees) in bevisbare dichtheden (> 50 kokkels/m2), geïnventariseerd. Van deze hoeveelheid ligt er ongeveer 3,65 mln. kg. in de gesloten gebieden en ongeveer 3,77 mln. kg. in de voor visserij toegankelijke gebieden. Hiervan ligt ongeveer 3,05 mln. kg. op de platen (litoraal) en ongeveer 0,715 mln. kg. in het sublitoraal.
De omvang van de mosselbestanden in het sublitoraal van de Waddenzee bedraagt ongeveer 15,76 mln. kg. mosselvlees. Voorts is in de Noordzeekustzone ongeveer 1,05 mln. kg. aan spisulavlees aanwezig.
De te reserveren hoeveelheid schelpdiervlees in het sublitoraal voor eidereenden bedraagt in totaal 8,6 mln. kg. vlees (mossels, kokkels en spisula). Er is slechts ongeveer 4,305 mln kg. vlees in het sublitoraal beschikbaar (ongeveer 2,54 mln kg. mosselvlees, 0,715 mln. kg. kokkelvlees en 1,05 mln. kg. spisulavlees). Gelet hierop kan dan ook niet in het sublitoraal op kokkels worden gevist.
De te reserveren hoeveelheid schelpdiervlees in het litoraal voor eidereenden en scholeksters bedraagt in totaal 10,0 mln. kg. vlees (mossels en kokkels).
Zoals hiervoor vermeld ligt er in het litoraal ongeveer 3,65 mln. kg. kokkelvlees in de gesloten gebieden en ongeveer ongeveer 3,05 mln. kg. kokkelvlees in de voor visserij toegankelijke gebieden (totaal ongeveer
6,70 mln. kg. kokkelvlees). Voorts ligt er ongeveer 13.22 mln. kg. mosselvlees in het litoraal. Er ligt – los van de visbare hoeveelheid kokkels in de voor visserij toegankelijke gebieden – in totaal ongeveer 16,87 mln. kg. kokkel- en mosselvlees in het litoraal en derhalve voldoende om aan de voedselreserveringseis van 10,0 mln. kg. vlees te voldaan. Gelet hierop kan maximaal 3,05 mln. kg. kokkels in het litoraal worden opgevist. Op grond van het beleid is 1/17 deel daarvan beschikbaar voor de handkokkelsector, zodat vergunning kan worden verleend voor het mechanisch opvissen van maximaal 2,87 mln kg. kokkelvlees in de Waddenzee.
2.6.2. Hetgeen van de zijde van de Waddenvereniging e.a., Vogelbescherming Nederland, De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels e.a is aangevoerd heeft de Voorzitter er niet van kunnen overtuigen dat verweerder in aanvulling op het in overeenstemming met zijn beleid gereserveerde voedsel, extra voedsel had moeten reserveren voor de eidereenden en de scholeksters. Voorts ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder extra voedsel had moeten reserveren voor de Zwarte Zeeëend. In hetgeen de Waddenvereniging e.a. hebben aangevoerd ziet de Voorzitter evenmin aanleiding de cijfermatige onderbouwing van de vergunning onjuist te achten. De omstandigheid dat er ten opzichte van voorgaande jaren minder kokkels in de Waddenzee worden aangetroffen, brengt niet zonder meer mee dat de vergunning zou moeten worden geweigerd. In het vigerende beleid wordt hiermee immers in het kader van de voedselreservering voor vogels rekening gehouden. In de voorliggende vergunning is de hoeveelheid te vissen kokkels dan ook beperkt in vergelijking met andere jaren. Bovendien is het opvissen van kokkels in het sublitoraal, met het oog op de geringe hoeveelheid aldaar aanwezige kokkels, niet toegestaan.
Met betrekking tot de zorgwekkende situatie van het eidereendenbestand, hetgeen ook van de zijde van verweerder is onderkend, overweegt de Voorzitter dat op basis van de tot nu toe beschikbare onderzoeken geen eenduidige conclusies zijn getrokken met betrekking tot de oorzaak van de grote sterfte van deze eenden. Thans behoefde verweerder in deze omstandigheid dan ook geen aanleiding te zien om de aanvraag om vergunning aan te houden, dan wel de vergunning te weigeren.
2.6.3. In het kader van een evaluatie van het schelpdiervisserijbeleid vindt thans een door verweerder geëntameerd wetenschappelijk onderzoeksprogramma (EVA II) plaats. Met het onderzoeksprogramma EVA II wordt beoogd een wetenschappelijke basis voor nieuw beleid te creëren, waarin alle relevante publicaties zijn bezien en meegewogen. In het kader van het onderzoeksprogramma EVA II is een Stuurgroep ingesteld, waarin naast het Ministerie onder meer verzoekster, de Waddenvereniging en Vogelbescherming Nederland zijn vertegenwoordigd. Op 15 oktober 2003 zal het zogenoemde syntheserapport, dat de hoofdconclusies bevat naar aanleiding van alle deelonderzoeken, door verweerder naar de Tweede Kamer worden gestuurd en tevens beschikbaar komen voor maatschappelijke consultatie, zoals van de zijde van verweerder gesteld. Vervolgens is er gelegenheid om op het rapport te reageren, waarna moet worden bepaald in hoeverre het onderzoeksprogramma EVA II aanleiding geeft tot andere beleidsinzichten. Eén en ander zal worden neergelegd in een nieuw Beleidsbesluit voor 2004 en volgende jaren. In dit verband is een zogenoemde Beleidsadviesgroep ingesteld onder leiding van een onafhankelijke voorzitter.
2.6.4. In de voorliggende procedure zijn door de Waddenvereniging e.a., Vogelbescherming Nederland, De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels e.a. een groot aantal (wetenschappelijke) publicaties overgelegd die onder meer betrekking hebben op de voedselreservering voor vogels.
De Voorzitter overweegt dat deze publicaties in deze procedure zijn ingebracht omdat zij aanleiding zouden kunnen geven tot nieuwe inzichten met betrekking tot de gevolgen van mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee en de mate van schadelijkheid daarvan op korte dan wel lange termijn voor de natuur. De Voorzitter is echter van oordeel dat, nog afgezien van de omstandigheid dat deze publicaties niet tot eenduidige conclusies leiden en voorts is gebleken dat hieromtrent op vele punten verschil van inzicht bestaat tussen partijen, de ingebrachte publicaties thuis horen in het onderzoeksprogramma EVA II, alwaar deze op hun wetenschappelijke merites kunnen worden beoordeeld. Het gaat thans niet aan om zonder de breed gedragen wetenschappelijke beoordeling van verschillende onderzoeksresultaten in het kader van het onderzoeksprogramma EVA II op de door de belanghebbende organisaties ingebrachte publicaties in te gaan. Ter zitting is gebleken dat het merendeel van de desbetreffende publicaties reeds deel uitmaken van het onderzoeksprogramma. Wat betreft de publicaties van recente datum die buiten het bestek van het onderzoeksprogramma zijn gevallen, is van de zijde van verweerder aangegeven dat deze in de discussie naar aanleiding van het eindrapport kunnen worden betrokken.
De Voorzitter stelt vast dat op dit moment geen sprake is van eenduidig en vaststaand wetenschappelijk onderzoek omtrent ongunstige gevolgen van de mechanische kokkelvisserij. Hetgeen hierover in de voorliggende procedure naar voren is gebracht geeft hem geen aanleiding voor het oordeel dat er onomkeerbare gevolgen zullen ontstaan. Hierbij neemt hij in aanmerking dat aan de vergunning in het kader van de te beschermen natuurwaarden verschillende voorwaarden en beperkingen zijn verbonden.
Verweerder heeft geldend beleid gehanteerd dat reeds in eerdere vergelijkbare procedures niet onredelijk is geoordeeld. Er zijn thans geen bijzondere omstandigheden aannemelijk geworden op grond waarvan verweerder voor het jaar 2003 van dat beleid had moeten afwijken. Dat het onderzoeksprogramma EVA II zich in de afrondende fase bevindt kan evenmin als zodanige omstandigheid worden aangemerkt.
Verder heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorliggende vergunning op de best beschikbare informatie is gebaseerd. Dat in het kader van het onderzoeksprogramma EVA II nieuwe informatie over de gevolgen van mechanische kokkelvisserij beschikbaar zal komen, betekent niet dat voor de vergunning voor het jaar 2003 niet de thans best beschikbare informatie is gebruikt.
2.7. Met betrekking tot de door de Waddenvereniging e.a. en de Stichting Wilde Kokkels e.a. gestelde mogelijke schade aan de bodemflora en -fauna heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de Evaluatie van de Structuurnota Zee- en Kustvisserij niet is gebleken dat de kokkelvisserij onherstelbare schade aan de bodemflora- en fauna toebrengt. Verweerder heeft hierbij gewezen op het gevoerde beleid dat voorziet in maatregelen om ecologische schade van de kokkelvisserij te beperken, door bevissing van waardevolle biotopen (mosselbanken en zeegrasvelden) te verbieden. Door middel van sluiting van 26% van de wadplaten is bovendien een deel van de Waddenzee geheel gevrijwaard van kokkelvisserij, aldus verweerder.
Voorts heeft verweerder gesteld dat uit een literatuurstudie, uitgevoerd door de Universiteit Utrecht en het RIVO-DLO, naar de effecten van kokkelvisserij op sediment en bodemleven, is gebleken dat er geen blijvende effecten op bodemdiergemeenschappen en geen onomkeerbare effecten van de kokkelvisserij zijn aangetoond.
2.7.1. Hetgeen de Waddenvereniging e.a. en de Stichting Wilde Kokkels e.a. in bezwaar hebben aangevoerd geeft de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op voornoemd standpunt heeft kunnen stellen. Dat het wetenschappelijk gehalte van de door verweerder in dit verband gehanteerde rapporten in twijfel moet worden getrokken, is niet aannemelijk geworden. Overigens wijst de Voorzitter, voor zover ook op het punt van de mogelijke schade aan de bodemflora en -fauna in de voorliggende procedure uiteenlopende publicaties zijn ingebracht, op hetgeen hij onder 2.6.4. heeft overwogen.
2.8. Alle belangen afwegende, ziet de Voorzitter, gelet op het vorenstaande en gelet op hetgeen overigens in de stukken en ter zitting is aangevoerd, thans geen aanleiding voor het standpunt dat, vooruitlopend op het onderzoek en de evaluatie in het kader van het onderzoeksprogramma EVA II, van de verleende vergunning geen gebruik mag worden gemaakt.
2.9. De Voorzitter ziet gezien het voorgaande aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
treft de voorlopige voorziening dat de schorsing van het besluit van verweerder van 1 juli 2003, kenmerk 03/1758 HD/SM, wordt opgeheven.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2003
357.