Uitspraak
200300078/1.
Datum uitspraak: 3 september 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant sub 1], wonend te Zevenaar, de Vereniging van Gedupeerden Betuwespoorlijn in Babberich en Oud Zevenaar, en anderen,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2002 heeft de gemeenteraad van Zevenaar, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 19 maart 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Betuweroute Gemeente Zevenaar".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 19 november 2002, kenmerk RE2002.45411, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 20 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 20 januari 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 17 februari 2003.
Bij brief van 4 maart 2003 heeft verweerder meegedeeld dat het beroep hem geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 mei 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.H.N. van Spanje, advocaat te Wageningen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de raad van de gemeente Zevenaar, vertegenwoordigd door G.L. Weijsters, ambtenaar van de gemeente, en Railinfrabeheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
Toetsingskader, plan, bestreden besluit, geschil
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de aanleg van de Betuweroute binnen de gemeente Zevenaar. Voor het deel van het tracé dat ligt tussen de gemeentegrens met de gemeente Duiven en km 109,23 beoogt het plan uitvoering te geven aan het Tracébesluit Betuweroute.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan goedgekeurd.
2.3. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Zij stellen dat het plan leidt tot een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat door een toeneming van geluidhinder. Daarnaast menen appellanten dat het plan de veiligheid niet voldoende garandeert.
Ter zitting hebben appellanten enkele beroepsgronden ingetrokken. Deze gronden betreffen de niet-ontvankelijk verklaring van de zienswijze over de woning [locatie] en de verhouding tussen de risicocontour enerzijds en de bouwmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied 2002” voor de woningen [locaties] anderzijds. Voorts hebben appellanten verklaard dat het beroep zich uitsluitend richt tegen de goedkeuring van de plandelen tussen km 109,23 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland.
Veiligheidszone
2.4. Appellanten hebben aangevoerd dat niet volstaan kan worden met een veiligheidszone van 30 meter gemeten vanaf het hart van de spoorbaan.
Zij wijzen er in dit verband op dat inmiddels is besloten alleen de oost-westverbinding van de Betuweroute aan te leggen, waardoor van deze spoorlijn intensiever gebruik zal worden gemaakt. Bovendien dient de veiligheidszone te worden gemeten vanaf de buitenste spoorstaaf overeenkomstig artikel 40 van Pro de Spoorwegwet en het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 1974.
2.4.1. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer blijkens de Toelichting, Algemeen deel, bij het Tracébesluit Betuweroute 1996, algemene criteria vastgesteld voor onder meer de maatregelen op het gebied van geluidhinder en veiligheid die voor de ingebruikname van de Betuweroute moeten worden genomen.
In de Toelichting, deel B5, bij het Tracébesluit Betuweroute 1996 is een hoofdstuk gewijd aan het traject Zevenaar-Oost, dat als zodanig geen deel uit maakt van het Tracébesluit, de zogeheten Planbeschrijving Zevenaar-Oost. In de Toelichting, Algemeen deel, wordt vermeld dat voor het spoor Zevenaar-Oost tot aan de Duitse grens op dezelfde wijze als in het Tracébesluit wordt omgegaan met geluidhinder en veiligheid. De Planbeschrijving Zevenaar-Oost berust op dezelfde maatstaven, berekeningsmethoden en onderzoeken als het Tracébesluit Betuweroute 1996.
De Planbeschrijving is rechtens niet bindend. De daarin beschreven maatregelen die betrekking hebben op onder meer geluidhinder en veiligheid vinden hun planologische basis eerst in een bestemmingsplan.
Bij de vaststelling van het plan heeft de gemeenteraad de zogeheten Planbeschrijving Zevenaar-Oost tot uitgangspunt genomen. Verweerder heeft hiermee ingestemd.
De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat de gemeenteraad de Planbeschrijving Zevenaar-Oost aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen, niet onredelijk.
2.4.2. Bij brief van 24 september 1999 heeft de regering aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal meegedeeld dat het besluit tot aanleg of wijziging van de Noord-Oostelijke Verbinding tussen de Betuweroute en Duitsland via Oldenzaal en Bentheim niet verder in overweging wordt genomen. Blijkens het deskundigenbericht heeft dit voor de Betuweroute naar verwachting tot gevolg dat per etmaal ongeveer 55 extra goederentreinen via de grensovergang tussen Zevenaar en Emmerich zullen rijden.
2.4.3. De Afdeling overweegt dat zij bij haar uitspraak van 28 mei 1998, no. E01.96.0532, inzake het Tracébesluit Betuweroute 1996, reeds de methode voor de berekening van het individuele risico van het vervoer van gevaarlijke stoffen aanvaardbaar heeft geacht. Tevens heeft zij daarbij aanvaard dat de individuele risicocontour in de gemeente Zevenaar op 30 meter uit de as van de spoorlijn ligt.
Bij haar uitspraak van 25 juli 2000, no. 199900543/1, inzake het Tracébesluit Betuweroute 1998-3, heeft de Afdeling in het niet verwezenlijken van de Noord-Oostelijke Verbinding geen aanleiding gezien de voor de risicocontour gebruikte berekeningsmethode en de ligging van de risicocontour alsnog onjuist of onredelijk te achten.
Het voorgaande in aanmerking genomen en gelet op het deskundigenbericht, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten thans hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij zijn besluitvorming omtrent het gedeelte van het bestemmingsplan dat betrekking heeft op het gedeelte van de Betuweroute tussen km 109,23 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland, niet in redelijkheid kon uitgaan van de afstand van 30 meter uit de as van de spoorlijn.
Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid kon uitgaan van de wijze van meten vanaf de as van de spoorlijn. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de door appellanten aangehaalde bepaling uit de Spoorwegwet geen betrekking heeft op de wijze waarop de individuele risicocontour kan worden berekend. Daarnaast zijn de gemeenteraad en verweerder bij hun besluitvorming inzake het onderhavige plan niet gebonden aan de regeling van de veiligheidsafstanden in het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 1974. Aan de desbetreffende bepaling is overigens indertijd goedkeuring onthouden.
Vrijstellingsbevoegdheid
2.5. Appellanten voeren aan dat verweerder ten onrechte het plan heeft goedgekeurd voorzover dat voorziet in een vrijstellingsbevoegdheid die een verlegging van de spoorbaan mogelijk maakt. Naar hun mening is dit planvoorschrift in strijd met de rechtszekerheid.
2.5.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat het college van burgemeester en wethouders met in inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften van het plan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepalingen van het plan voor het in geringe mate afwijken van een bestemmingsgrens, maar niet meer dan 2,00 meter, voorzover zulks noodzakelijk of wenselijk is om het plan aan de bij de uitmeting blijkende werkelijke toestand van het terrein aan te passen.
2.5.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 3 juni 1996, nr. H01.95.0265, (BR 1996, blz. 897) heeft overwogen, wordt blijkens de wetsgeschiedenis met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening beoogd burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken. Uit deze bepaling vloeit voort dat de in een bestemmingsplan vervatte vrijstellingsregeling niet ertoe kan strekken dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen van op de plankaart aangegeven bestemmingen. Een vrijstellingsregeling mag evenmin tot effect hebben dat de bestemming van de grond wordt gewijzigd.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat met de in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheid wordt beoogd het gemeentebestuur een handvat te geven ter oplossing van gevallen waarin de feitelijke situatie afwijkt van de op de plankaart aangegeven maatvoering, voorzover het gaat om een geringe afwijking. Voorop staat derhalve een aanpassing aan de werkelijkheid. De toepassing van deze vrijstellingsbepaling heeft echter duidelijk de betekenis van een afwijking van een op de plankaart aangegeven bestemming. Toepassing van de bevoegdheid op de plandelen met een spoorwegbestemming leidt ertoe dat gedeelten van de naastgelegen plandelen ook die bestemming zouden krijgen. In dit geval zou dat bovendien tot gevolg kunnen hebben dat de individuele risicocontour met 2,00 meter opschuift in de richting van de woningen van appellanten. Een dergelijk gevolg kan niet als verwaarloosbaar worden aangemerkt.
Gelet op het vorenstaande is artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften in strijd met artikel 15 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Door het plan niettemin in zoverre goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep is op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften.
Berekening geluidsbelasting
2.6. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat aan het plan onjuiste berekeningen van de geluidsbelasting ten grondslag zijn gelegd. Naar hun mening heeft verweerder miskend dat de woningen aan de Beekseweg moeten worden aangemerkt als ‘geconcentreerde bebouwing’ in de zin van het Tracébesluit Betuweroute, zodat de geluidsschermen ter plaatse van drie naar vier meter verhoogd moeten worden.
2.6.1. De geluidsberekeningen in het kader van de Planologische Kernbeslissing Betuweroute en het Tracébesluit Betuweroute zijn uitgevoerd overeenkomstig het Reken- en Meetvoorschrift 1987 (hierna: RMR 1987). Ten behoeve van het Tracébesluit Betuweroute 1998-3 en het Tracébesluit Betuweroute 2001 (wachtsporen Zevenaar) zijn de geluidsberekeningen uitgevoerd op basis van het Reken- en Meetvoorschrift 1996 (hierna: RMR 1996).
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 juli 2000 inzake het Tracébesluit Betuweroute 1998-3, no. 199900543/1, heeft zij zich reeds bij haar uitspraak van 31 januari 1997 inzake de Planologische Kernbeslissing Betuweroute, no. E01.95.0276, en haar uitspraak van 28 mei 1998 inzake het Tracébesluit Betuweroute, no. E01.96.0532, uitgesproken over de toepassing van het RMR 1987 en het RMR 1996. In deze uitspraken heeft de Afdeling ook reeds aanvaard dat het verschil tussen de in het RMR 1987 en het RMR 1996 gebruikte rekenmethoden +3 dB(A) bedraagt. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de betonnen dwarsliggers tot een reductie van 2 dB(A) zullen leiden.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. Verweerder kon derhalve bij zijn besluitvorming omtrent het gedeelte van het bestemmingsplan dat betrekking heeft op het gedeelte van de Betuweroute tussen km 109,23 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland, in redelijkheid uitgaan van de aan het plan ten grondslag gelegde geluidsberekeningen.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar eerdergenoemde uitspraak van 28 mei 1998 wordt onder ‘geconcentreerde bebouwing met aaneengesloten woningen’ verstaan tien of meer woningen op naast elkaar gelegen percelen die binnen de geluidscontour van 57 dB(A) vallen. Gelet op het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat zich binnen de 57 dB(A) contour minder dan tien woningen op naast elkaar gelegen percelen bevinden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bebouwing ter plaatse van de Beekseweg als ‘verspreide bebouwing’ in de zin van het Tracébesluit Betuweroute moet worden aangemerkt.
2.6.2. Appellanten hebben aangevoerd dat bij de geluidsberekeningen van onjuiste verkeersintensiteiten op de Babberichseweg en de Beekseweg is uitgegaan.
2.6.3. Verweerder en de gemeenteraad hebben erkend dat de in het akoestisch rapport van ingenieursbureau DGMR van 20 januari 1999 vermelde verkeersintensiteiten ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds achterhaald waren. Volgens verweerder hadden de juiste gegevens echter niet tot andere conclusies geleid voor de geluidsbelasting langs de Babberichseweg en de Beekseweg.
2.6.4. Uit het deskundigenbericht blijkt dat, wanneer bij de berekening van de geluidsbelasting de juiste verkeersintensiteiten zouden zijn gebruikt, zich geen toename van meer dan 2 dB boven de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) voor de betrokken woningen aan de Babberichseweg en de Beekseweg zou voordoen. Voor de Babberichseweg brengt gebruikmaking van de juiste verkeersintensiteiten volgens het deskundigenbericht mee dat de geluidbelasting met 0,9 dB toeneemt. Voor de Beekseweg volgt uit het deskundigenbericht dat de geluidsbelasting met 0,4 dan wel 0,91 dB, doch in ieder geval met minder dan 2 dB, toeneemt. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hieromtrent hebben opgemerkt geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verschil tussen de gehanteerde gegevens en de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds bekende gegevens zodanig gering is dat hij daarin geen aanleiding behoefde te zien voor het oordeel dat het plan op dit punt in strijd met de Wet geluidhinder zou zijn.
Woningen [locaties]
2.7. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voorzover daarbij de woningen [locaties] niet aan de woonbestemming zijn onttrokken. Zij betogen dat onaanvaardbare geluidhinder zal optreden.
2.7.1. Verweerder heeft zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat de geluidhinder weliswaar zal toenemen, maar dat deze geen onaanvaardbaar niveau zal bereiken.
2.7.2. Zoals de Afdeling onder 2.4.1. heeft overwogen, acht zij het niet onredelijk dat wat betreft de geluidhinder en de daarmee samenhangende maatregelen de Planbeschrijving Zevenaar-Oost aan het plan ten grondslag is gelegd.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet ervan heeft kunnen uitgaan dat uit een oogpunt van geluidhinder ter plaatse het woon- en leefklimaat niet in een onevenredige mate wordt aangetast. Verweerder heeft zich in dit verband dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat de woning [locatie] en de woningen [locaties] aan de woonbestemming te onttrekken.
Geluidsscherm woning [locatie]
2.8. Appellanten hebben voorts gesteld dat het plan onvoldoende waarborgt dat de geluidwerende voorzieningen ten behoeve van de woning aan de [locatie] zullen worden doorgetrokken op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland.
2.8.1. Verweerder heeft zich met de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat, hoewel volledige zekerheid niet gegeven kan worden, geen aanleiding bestaat te verwachten dat de Duitse bevoegde instanties niet zullen instemmen met de plaatsing van het geluidsscherm.
2.8.2. Bij besluit van 8 juli 1997 heeft verweerder op verzoek van Railinfrabeheer B.V. op grond van artikel 83 van Pro de Wet geluidhinder hogere waarden voor de geluidbelasting vastgesteld voor onder meer de woning [locatie]. Blijkens de stukken is verweerder bij de vaststelling van de hogere grenswaarde van 61 dB(A) voor de woning [locatie] uitgegaan van de bouw van een geluidsscherm van 200 meter langs de spoorbaan op Duits grondgebied.
Uit het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting blijkt dat niet ondubbelzinnig kan worden gegarandeerd dat het scherm op Duits grondgebied zal worden gebouwd. Uit de stukken blijkt voorts dat, indien het scherm niet zou worden geplaatst, de geluidbelasting ter plaatse van de woning [locatie] kan toenemen tot 74 dB(A).
Het voorgaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat het plan wat betreft deze woning onvoldoende waarborgen voor een goed woon- en leefklimaat bevat. Verweerder heeft zich derhalve niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerder daarbij goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming ”Spoorwegdoeleinden en waterkering – S-Wk” dat ligt tussen km 110,9 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland.
Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
2.9. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd omtrent de ligging van de veiligheidszone, de berekening van de geluidsbelasting en de aantasting van het woon- en leefklimaat van de woningen [locaties] geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat deze punten betreft anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre het plan terecht heeft goedgekeurd.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 19 november 2002, kenmerk RE2002.45411, voorzover het betreft:
- de goedkeuring van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, en
- de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Spoorwegdoeleinden en waterkering – S-Wk” dat ligt tussen km 110,9 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland;
III. onthoudt goedkeuring aan:
- artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, en - het plandeel met de bestemming “Spoorwegdoeleinden en waterkering – S-Wk” dat ligt tussen km 110,9 en de grens met de Bondsrepubliek Duitsland;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 851,67, waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Klein Nulent
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2003
218-400.