Uitspraak
200206245/1.
Datum uitspraak: 3 september 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Consolidated B.V.", "Consolidated Nederland B.V." en "Dakmarkt B.V.", alle gevestigd te Gorinchem,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zederik,
verweerder.
1. Procesverloop
Op 22 maart 2002 heeft verweerder met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht beslist dat ten aanzien van de Consolidated Groep (hierna: Consolidated) bestuursdwang als geregeld in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt toegepast ter zake van de opslag van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante “Dakmarkt B.V.”, bestemd voor de op- en overslag van dakbedekkingsmaterialen op het perceel Industrieweg 7 te Ameide. Bij besluit van 25 maart 2002, kenmerk 2002-1407, is deze beslissing tot toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld.
Bij besluit van 17 oktober 2002, verzonden op 17 oktober 2002, kenmerk 2002/2132, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 15 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M.J.M.G. van Gerwen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door G.J. Hanning en mr. M. de Jonge, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met, bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt een beslissing tot toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking. Ingevolge het vierde lid wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen. Ingevolge het zesde lid zorgt het bestuursorgaan, indien de situatie dermate spoedeisend is dat het de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
2.2. Bij besluit van 6 februari 1998 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Consolidated Beheer B.V.” een revisievergunning verleend voor de onderhavige inrichting.
Blijkens de stukken zijn op 14 en 20 maart 2002 controlebezoeken gebracht aan de inrichting. Bij de primaire beslissing van 22 maart 2002, die op schrift is gesteld bij besluit van 25 maart 2002, is Consolidated gelast om vóór 25 maart 2002 om 16:00 uur de opslag van ingevolge de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Wms) geclassificeerde gevaarlijke stoffen en overige stoffen met gevaarlijke componenten te beëindigen. Voorts is gelast dat na eerdere beëindiging geen opslag van gevaarlijke stoffen wordt gestart dan nadat daarvoor noodzakelijke voorzieningen zijn getroffen en toestemming is verkregen van de Milieudienst.
2.3. Appellanten kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Samengevat weergegeven voeren zij daartoe het volgende aan.
Appellanten bestrijden dat in hal 1 meer dan de vergunde hoeveelheid gevaarlijke stoffen werd opgeslagen. Zij voeren aan dat de aanzegging had moeten worden beperkt tot de afvoer van de niet-vergunde stoffen. Voorts heeft verweerder volgens hen geen rekening gehouden met de voorschriften B.1 tot en met B.3. Ten aanzien van de in voorschrift B.3 genoemde stoffen, alsmede de werkvoorraden als bedoeld in voorschrift B.1 was verweerder volgens hen niet bevoegd om bestuursdwang toe te passen. Zij stellen dat reeds een aantal voorzieningen is aangebracht, waaronder een vloeistofdichte vloer in hal 2.
Appellanten stellen dat geen, dan wel een onvoldoende volledige heroverweging van het primaire besluit heeft plaatsgevonden. Volgens hen had verweerder ten tijde van de primaire beslissing kunnen weten dat met een noodvoorziening, welke op 26 maart 2002 is geplaatst, de vermeende gevaarlijke situatie had kunnen worden beëindigd.
Appellanten betogen voorts dat geen sprake is geweest van een spoedeisende situatie op grond waarvan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang mondeling had kunnen worden bekendgemaakt. Daartoe voeren zij aan dat bij het controlebezoek van 14 maart 2002 niet is aangegeven dat sprake zou zijn van direct gevaar voor het milieu en de volksgezondheid. Voorts wijzen zij er op dat leveranciers de stoffen op dezelfde wijze opslaan en dat de brandweer niet (zonder meer) de mening was toegedaan dat de gestelde calamiteiten zich zouden kunnen voordoen.
De gestelde begunstigingstermijn om aan de last te voldoen, is volgens appellanten te kort geweest. Zij betwisten dat de stoffen reeds op 22 maart 2002 verwijderd hadden kunnen worden.
2.3.1. Verweerder stelt zich – kort weergegeven – op het standpunt dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van overtreding van de voorschriften B.1 en B.2, alsmede van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De hallen waarin de stoffen worden opgeslagen, voldoen volgens hem niet aan de richtlijn CPR 15-1 van de Commissie Preventie van Rampen voor Gevaarlijke stoffen, de bewaring van de stoffen geschiedde niet overeenkomstig deze richtlijn en er werd een grotere hoeveelheid gevaarlijke stoffen opgeslagen dan is vergund. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang mede betrekking mocht hebben op de vergunde stoffen, reeds omdat het niet is toegestaan dat de vergunde stoffen worden opgeslagen in combinatie met de niet vergunde gevaarlijke stoffen.
Vanwege de niet-gecompartimenteerde opslag van ontvlambare, schadelijke en giftige stoffen bestonden er volgens verweerder risico’s voor de omgeving. Daarbij merkt hij op dat een aantal van de stoffen cyanaten bevatten, waarvan bij brand blauwzuurgas zou kunnen ontstaan. Gelet op de verschillende aanwezige producten, de machines en de ontbrekende bouwkundige voorzieningen, was er zijns inziens een grote kans op brand. Gelet hierop acht verweerder de gestelde begunstigingstermijn redelijk, waarbij hij er op wijst dat het binnen deze termijn mogelijk is geweest om maatregelen te treffen.
2.3.2. Ingevolge voorschrift B.1 van de vigerende vergunning moeten gevaarlijke (afval)stoffen, met uitzondering van de werkvoorraden welke voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk zijn, worden opgeslagen in een speciaal daartoe ingerichte opslagplaats.
In voorschrift B.2 is – voorzover hier van belang – bepaald dat de op de werkplek aanwezige gevaarlijke stoffen in emballage dienen te zijn geplaatst in een vloeistofdichte bak. De uitvoering van een opslagplaats alsmede de bewaring van de in een bewaarplaats aanwezige stoffen moet geschieden met inachtneming van het gestelde in de richtlijn CPR 15-1.
In voorschrift B.3 is bepaald dat bovengenoemde voorschriften niet van toepassing zijn op de in dit voorschrift nader omschreven, in de inrichting opgeslagen stoffen voorzover hier sprake is van een K3-vloeistof en voorzover het gaat om de aldaar genoemde hoeveelheden.
2.3.3. Wat betreft de gestelde overtreding van de voorschriften B.1 en B.2 overweegt de Afdeling als volgt.
Verweerder heeft een aantal vereisten van de richtlijn CPR 15-1 genoemd, waaraan niet zou zijn voldaan; de hallen zouden niet explosieveilig zijn uitgevoerd, er zouden geen nooddouches aanwezig zijn en de ventilatie zou onvoldoende zijn. Voorts waren volgens verweerder de gevaarlijke stoffen niet gecompartimenteerd opgeslagen en ontbreekt een voorziening tegen branddoorslag en brandoverslag.
Dat in vergunningvoorschrift B.2 is bepaald dat de uitvoering van een opslagplaats, alsmede de bewaring van de stoffen moet geschieden conform de richtlijn CPR 15-1, doet er naar het oordeel van de Afdeling niet aan af dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten te vermelden welke concrete voorschriften van de CPR 15-1 niet zouden worden nageleefd. Daardoor is onvoldoende vast komen te staan of sprake is geweest van overtreding van de voorschriften B.1 en B.2 en of verweerder ten tijde van het primaire besluit te dien aanzien bevoegd was tot het toepassen van bestuursdwang. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.3.4. Wat betreft de gestelde overtreding van artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling het hierna volgende.
Blijkens de van de vigerende vergunning deel uitmakende aanvraag mag in de inrichting maximaal 11.935 kg gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. Blijkens de inventarislijst op grond waarvan bestuursdwang is toegepast, gedateerd 20 maart 2002, werd in de inrichting in totaal 20.309,467 kg gevaarlijke stoffen opgeslagen, waarvan 5.846 kg in hal 1 en 14.463,467 kg in hal 2. Verweerder heeft op basis hiervan geconcludeerd dat in de inrichting minimaal 8.374,47 kg gevaarlijke stoffen werd opgeslagen in strijd met de vigerende vergunning. Echter, de Afdeling constateert dat de aanvraag niet zonder meer kan worden vergeleken met de inventarislijst. Zo worden in de aanvraag de gevaarlijke stoffen bij soortnaam benoemd, terwijl op de inventarislijst de merknamen van de gevaarlijke stoffen staan vermeld. Voorts staan in de aanvraag de vergunde hoeveelheden uitgedrukt in zowel liters als kilogrammen, terwijl op de inventarislijst daarentegen slechts wordt uitgegaan van kilogrammen. Gelet hierop is onvoldoende vast komen te staan ten aanzien van welke op de inventarislijst vermelde stoffen sprake is geweest van een grotere opgeslagen hoeveelheid dan is vergund en derhalve of sprake is geweest van overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Daardoor is evenmin vast komen te staan of verweerder ook te dien aanzien bevoegd was tot het toepassen van bestuursdwang. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit tevens in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid en berust het voorts in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op een ondeugdelijke motivering.
2.4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zederik van 17 oktober 2002, kenmerk 2002/2132;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zederik in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Zederik te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Zederik aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2003
271-335.