Uitspraak
200204078/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting ENCI STOP", gevestigd te Maastricht,
2. de vereniging "Vereniging tot redding van de Sint Pietersberg" en [appellant sub 2], gevestigd respectievelijk wonend te Maastricht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2002, kenmerk 2001/56337, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "ENCI Maastricht B.V." een vergunning verleend voor het veranderen van het productieproces in de zin dat diermeel als secundaire brandstof wordt ingezet in het deel van de inrichting dat bestemd is voor de cementproductie op het perceel Lage Kanaaldijk 115 te Maastricht. Dit besluit is op 18 juni 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante sub 1 bij brief van 26 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellanten sub 2 bij brief van 29 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 9 augustus 2002. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 27 augustus 2002.
Bij brief van 3 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 december 2002 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 2 in de persoon van [appellant sub 2], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.R.J. Engelen en ir. J.M. Diphoorn, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Cooymans en mr. B. Bassyouni, beiden advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante sub 1 haar beroep met betrekking tot de voorschriften J.c.1 tot en met J.c.6 van de op 24 maart 1998 verleende deelrevisievergunning en een wijziging van de voorschriften J.c.3 en J.c.5 overeenkomstig een daartoe inmiddels ingediende aanvraag, ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de gronden inzake het aanvragen van een revisievergunning en de opslag van diermeel in silo niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
Appellanten sub 2 hebben de gronden inzake het ontbreken van een Catalytic-filtersysteem en van een meerjaarlijkse onderzoeksverplichting met betrekking tot de uitstoot van dioxines niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. De Afdeling overweegt dat in de inrichting klinker en cement worden vervaardigd. De inrichting is gelegen ten zuiden van Maastricht tussen de Maas en de Sint Pietersberg.
Tijdens de eerste fase van het productieproces worden mergel/kalk en toeslagstoffen gesinterd in oven 8, die nog als enige in bedrijf is. Voor het stoken van deze oven wordt gebruik gemaakt van diverse typen brandstof, onder meer leisteen en zogeheten “Rofire Pellets”. Bij het onderhavige besluit is vergund dat deze twee typen brandstof ten dele worden vervangen door ten hoogste 20.000 ton diermeel op jaarbasis, hetgeen neerkomt op ongeveer 11 % van de brandstofinzet.
Aan de inrichting is bij besluit van 19 mei 1992 een (revisie)vergunning verleend krachtens de Hinderwet, de Wet geluidhinder en de Wet luchtverontreiniging. Voorts is, voorzover hier van belang, bij besluit van 24 maart 1998 is een deelrevisievergunning verleend voor de inzet van bepaalde secundaire grond-, brand- en hulpstoffen in en bij oven 8.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Ingevolge artikel 22.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer is hoofdstuk 8 van deze wet niet van toepassing op inrichtingen voorzover daarvoor een vergunning is vereist of algemene voorschriften gelden krachtens de Destructiewet behoudens voorzover uit de bepalingen van die wet anders blijkt. Voorzover appellanten zich in hun beroep richten tegen de geoorloofdheid en de doelmatigheid van de verwerking van hoog, laag en gespecificeerd (hoog-) risicomateriaal in de zin van de Destructiewet, welke aspecten worden gereguleerd door deze wet, kunnen deze gronden, gelet op artikel 22.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer in de onderhavige procedure dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.6. Appellante sub 1 is van mening dat de wijze waarop de uitstoot van CO2 bij de inrichting wordt bepaald onjuist is. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het bestreden besluit en kan reeds om die reden niet slagen.
2.7. Appellante sub 1 betoogt dat verweerder onvoldoende inzicht heeft in de milieu-effecten ten gevolge van de verschillende emissies veroorzaakt door het meestoken van diermeel. Haars inziens biedt het bij de aanvraag gevoegde KEMA-rapport van 4 december 2001 op dat punt te weinig houvast, nu dit geen betrekking heeft op cementovens, maar op kolengestookte elektriciteitscentrales, bij welke centrales veel verdergaande maatregelen ten aanzien van de uitstoot worden getroffen. Ook het Duitse rapport van februari 2001 dat bij de aanvraag is gevoegd biedt volgens haar geen uitkomst. Weliswaar heeft dit rapport betrekking op de verbranding van diermeel in een cementoven, maar de onderlinge verhouding van de daarin verbrande stoffen ligt anders dan die in het onderhavige geval.
2.7.1. Verweerder geeft toe dat de vergelijking van de onderhavige inrichting met een elektriciteitscentrale inderdaad niet geheel correct is. Emissiemetingen bij andere, qua productieproces en installaties vergelijkbare cementovens, welke bij het bestreden besluit ter inzage hebben gelegen, laten evenwel zien dat emissieniveaus daar niet wezenlijk veranderden door het bijstoken van diermeel, zo betoogt verweerder.
2.7.2. De Afdeling stelt vast appellante sub 1 de in de door haar genoemde rapporten neergelegde onderzoeksresulaten niet bestrijdt doch slechts de relevantie ervan voor de onderhavige situatie. Voorts begrijpt de Afdeling het betoog van appellante sub 1 aldus dat zij vreest voor een verhoging van de uitstoot van fijn stof, zware metalen en stikstofoxiden en dat aan de daarvoor gestelde grenswaarden niet kan worden voldaan.
De Afdeling overweegt dat, daargelaten de betekenis van het KEMA-rapport, verweerder bij de beoordeling van de aanvraag beschikte over het rapport “Bewertung des Einsatzes von Tiermehlen und Tierfetten in Drehofenanlagen der Zementindustrie”, van februari 2001. In het onderzoek waarop dit rapport betrekking heeft is onder meer betrokken de verbranding van gespecificeerd (hoog-) risicomateriaal. Niet is gebleken dat de in het onderzoek betrokken verbrandingsprocessen op relevante punten afwijkingen vertonen ten opzichte van de onderhavige situatie of dat er andere redenen zijn waarom verweerder aanleiding had moeten zien om in aanvulling op voornoemd rapport nader onderzoek te verrichten naar de uitstoot van fijn stof, zware metalen en stikstofoxiden ten gevolge van de nu vergunde activiteiten.
Verweerder heeft ter voorkoming van stofhinder voorschrift 10 aan de onderhavige vergunning verbonden. In dit voorschrift is bepaald, voorzover hier van belang, dat de onderdelen van de inrichting waar het diermeel wordt opgeslagen of verbrand zo dienen te zijn uitgevoerd dat geen stof in de buitenlucht terecht komt. Niet is aannemelijk geworden dat vergunninghoudster niet aan dit voorschrift kan voldoen. De emissie van zware metalen en stikstofoxiden wordt - bij gebreke van voorschriften ter zake in het onderhavige besluit - gereguleerd door de voorschriften van de onderliggende deelrevisievergunning van 24 maart 1998. De Afdeling concludeert uit het deskundigenbericht dat het diermeel afgezien van cadmium minder zware metalen bevat dan de Rofire Pellets en leisteen waarvoor het in de plaats komt en voorts dat de 0,02 mg/kg cadmium uit het diermeel voor het grootste deel een verbinding zal aangaan met de klinker die wordt geproduceerd. Ten aanzien van stikstofoxiden is een geringe toename te verwachten, maar niet zodanig dat dit tot overschrijding zal leiden van de daarvoor gestelde grenswaarde.
Gelet op het voorgaande en op het overigens in het deskundigenbericht gestelde acht de Afdeling niet aannemelijk dat de vervanging van de brandstoffen Rofire Pellets en leisteen door diermeel tot overschrijding van de voor fijn stof, zware metalen en stikstofoxiden geldende emissiegrenswaarden zal leiden.
2.8. Appellante sub 1 en appellanten sub 2 vrezen uitstoot van dioxines. In dat kader voeren zij aan dat secundaire dioxines worden gevormd wanneer het rookgas, mede afkomstig van de verbranding van het diermeel, wordt toegepast om mergel op te warmen. Deze dioxines hebben volgens appellanten een veel nadeliger effect op de (volks)gezondheid dan primaire dioxines. Ook als de totale uitstoot aan dioxines gelijk zou blijven zou daarom de vergunde werkwijze tot gevolg hebben dat er een verschuiving optreedt van de uitstoot van primaire naar secundaire dioxines, hetgeen huns inziens onaanvaardbaar nadelige gevolgen voor de volksgezondheid heeft. Om de uitstoot van secundaire dioxines te voorkomen had naar hun mening een verdergaande reiniging van de rookgassen dan een elektrofilter dienen te worden voorgeschreven.
De Afdeling overweegt dat voor dioxines in de onderhavige vergunning geen grenswaarden zijn opgenomen, zodat die uit de onderliggende revisievergunning van 24 maart 1998 gelden. De toxiteit van de verschillende soorten dioxines wordt gewogen uitgedrukt in de Internationale Toxische Equivalentie (hierna: I-TEQ), zodanig dat deze waardes bij elkaar opgeteld een totaalwaarde geven voor de toxiteit van de verschillende in een bepaalde situatie voorkomende dioxines. Een verschuiving van minder ernstige naar ernstiger toxische vormen van dioxines zou dus een hogere totaalwaarde aan I-TEQ opleveren.
De Afdeling maakt uit het deskundigenbericht op dat de uitstoot aan dioxines vanuit de inrichting in de voorheen vergunde situatie aanzienlijk onder de daarvoor geldende grenswaarde van 0,1 ng/m3 lag en dat de nu vergunde situatie daarin nauwelijks verandering zal brengen. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor overschrijding van deze grenswaarde niet behoeft te worden gevreesd.
2.9. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met de termijn van drie maanden in voorschrift 11. Naar haar mening is deze te lang.
Ingevolge voorschrift 11, voorzover hier van belang, dienen binnen drie maanden na aanvang van de inzet van diermeel emissiemetingen te worden uitgevoerd overeenkomstig het goedgekeurd emissiemeetprogramma.
De Afdeling overweegt dat, gelet op de stukken, met het goedgekeurd emissiemeetprogramma gedoeld wordt op het “Meetprogramma voor alle emissiepunten van rookgassen en stof”, opgesteld ten behoeve van de vergunning van 19 mei 1992. In dit meetprogramma zijn metingen opgenomen met betrekking tot onder meer stof, dioxines, stikstofoxiden en zware metalen. Gelet op de gedetailleerdheid en omvang van deze metingen en mede gelet op het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een termijn van drie maanden voor het verrichten van de emissiemetingen noodzakelijk is.
2.10. Appellante sub 1 en appellanten sub 2 betogen dat de uitstoot van verontreinigende en verzurende stoffen een bedreiging vormt voor het gebied waarin de inrichting is gelegen. Appellante sub 1 wijst erop dat dit gebied is aangemeld als Habitatgebied, dat het is aangewezen als natuurmonument en dat er planten en dieren in voorkomen die op de Rode Lijst van bedreigde diersoorten staan vermeld.
2.10.1. In artikel 6, tweede lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, is, voorzover hier van belang, bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
2.10.2. De Afdeling overweegt dat het gebied van de Sint Pietersberg en het Jekerdal op 18 februari 2003 is aangemeld als speciale beschermingszone in het kader van de Habitatrichtlijn.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat de natuurlijke waarden van de Sint Pietersberg en het Jekerdal door de onderhavige vergunde activiteiten niet zullen worden aangetast in een mate die zou moeten leiden tot de conclusie dat er aanleiding bestaat om te veronderstellen dat er significante gevolgen voor dit gebied kunnen optreden. Derhalve ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het bepaalde in artikel 6, tweede of derde lid, van de Habitatrichtlijn, nog daargelaten de vraag of justitiabelen zich voor de nationale rechter rechtstreeks op deze artikelleden kunnen beroepen.
2.11. Appellante sub 1 vreest geurhinder ten gevolge van het meestoken van diermeel.
De Afdeling overweegt dat het diermeel tijdens de verbranding van een temperatuur bereikt van 1450 oC. Gelet hierop en nu in voorschrift 10 is voorgeschreven dat de installatie zo dient te zijn uitgevoerd dat wordt voorkomen dat stof afkomstig van het diermeel in de buitenlucht komt, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet behoeft te worden gevreesd voor geurhinder van enige relevante omvang ten gevolge van het meeverbranden van diermeel en dat het niet noodzakelijk is ter bescherming van het milieu voorschriften ten aanzien van dit aspect aan de vergunning te verbinden.
2.12. De beroepen, voorzover ontvankelijk, dienen ongegrond te worden verklaard.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het het aanvragen van een revisievergunning en de opslag van diermeel in silo betreft;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het het ontbreken van een Catalytic-filtersysteem en van een meerjaarlijkse onderzoeksverplichting met betrekking tot de uitstoot van dioxines betreft;
III. verklaart de beroepen van appellante sub 1 en appellanten sub 2 voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2003
320.