Uitspraak
200204926/1.
Datum uitspraak: 16 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Regionaal Composteerbedrijf Midden-Holland en Rijnstreek B.V.”, gevestigd te Alphen aan den Rijn,
3. [appellanten sub 3], beiden wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2002, kenmerk DWM/2002/5972, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 2 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor het composteren van organische afvalstromen en het bewerken van compost tot zwarte grond op het adres Schans 41 te
Alphen aan den Rijn, kadastraal bekend gemeente Alphen aan den Rijn, sectie B, nummer 8223. Dit besluit is op 29 juli 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 9 september 2002, bij de Raad van State op dezelfde datum ingekomen, appellante sub 2 bij brief van 6 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2002, en appellanten sub 3 bij brief van 9 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 9 september 2002. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 20 september 2002.
Bij brief van 14 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 februari 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van partijen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door ing. E. de Groot en ing. P.H.H. Reck, ambtenaren van de gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.A. Suyver, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman, ambtenaar van de provincie, en [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant sub 1 heeft de grond inzake het stellen van nadere voorschriften ten aanzien van de hoeveelheid te lozen afvalwater op het openbaar riool niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Weliswaar heeft hij gedurende de termijn voor het inbrengen van bedenkingen gesteld in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die begon op 4 maart 2002, verweerder meegedeeld dat hij zich niet kon verenigen met het ontwerp van het besluit op het punt van afvalwater, maar deze passage bevat geen bedenkingen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, nu zij slechts in algemene zin is geformuleerd.
Voorts kunnen buiten de in artikel 3:24 gestelde termijn van vier weken niet alsnog ontvankelijke bedenkingen worden ingediend. Hieruit volgt dat de bedenkingen die appellant sub 1 bij brief van 16 april 2002, dat wil zeggen buiten de termijn, heeft ingediend, geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of appellant sub 1 heeft voldaan aan het in artikel 20.6, tweede lid, onder a van de Wet milieubeheer gestelde vereiste om beroep in te stellen.
Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten geen ontvankelijke bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk is.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a van de Wet milieubeheer wordt onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante sub 2 voert in de eerste plaats aan dat de geurimmissienorm van 3 g.e./m3 als 98-percentiel, die in het aan de vergunning verbonden voorschrift 8.2 is gesteld, te streng is. Zij voert daartoe aan dat verweerder er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de inrichting geen nieuwe, maar een bestaande inrichting is, waarvoor in de Nederlandse Emissie Richtlijn lucht (hierna: de NeR) een geurnorm van ten hoogste 6 g.e./m3 als 98-percentiel wordt aanbevolen. Voorts voert zij aan dat de aangevraagde uitbreiding van de capaciteit niet tot een toename van geurhinder zal leiden en dat verweerder zich niet heeft gebaseerd op een onderzoek naar de hinderbelevenis ter plaatse van de dichtstbijzijnde woonbebouwing. In dit verband stelt appellante sub 2 dat sinds 1999 slechts eenmaal een gegronde klacht omtrent geurhinder is ingediend. Verder kan appellante sub 2 zich niet verenigen met de voorschriften 8.7, 8.8.1 en 2.9. Hiertoe voert zij aan dat de in voorschrift 8.7 voorgeschreven twintig meter hoge schoorsteen niet is aangevraagd en derhalve niet had mogen worden voorgeschreven. De voorschriften 8.8.1 en 2.9 leiden, in samenhang gelezen met voorschrift 8.7, naar haar mening tot onduidelijkheid.
Appellanten sub 3 voeren aan dat onaanvaardbare geurhinder moet worden gevreesd. Voorts vrezen zij visuele hinder als gevolg van de schoorsteen.
2.3.1. Voorschrift 8.2 bepaalt dat de geuremissie, als gevolg van het in werking zijn van de gehele inrichting, de waarde van 3 g.e./m3, bepaald als uurgemiddelde concentratie ter plaatse van de contour zoals opgenomen in bijlage 1 behorende bij deze vergunning, niet meer dan 2% van de tijd (98-percentiel) mag overschrijden.
Voorschrift 8.7 bepaalt dat de emissie van de afgassen van de biofilters via een 20 meter hoge schoorsteen dient plaats te vinden.
Ingevolge voorschrift 8.8.1 moet, voorzover hier van belang, uiterlijk veertien maanden na het van kracht worden van de beschikking door middel van geurmetingen en verspreidingsberekeningen worden aangetoond dat de geurimmissie de in voorschrift 8.2 opgenomen norm niet overschrijdt.
Ingevolge voorschrift 2.9 mag in de periode waarin nog geen sprake is van de emissie van de afgassen via de in voorschrift 8.7 voorgeschreven schoorsteen in de inrichting maximaal 52.000 ton per jaar, waarvan maximaal 3.000 ton organisch belast afvalwater, worden geaccepteerd.
2.3.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de NeR weliswaar een ten hoogste toelaatbaar te achten geurimmissienorm van
6 g.e./m3 als 98-percentiel voor bestaande inrichtingen is aanbevolen, maar dat, gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, (nieuwe) geurhinder moet worden voorkomen. Dit uitgangspunt is eveneens neergelegd in de NeR en de brief van de minister van VROM van 30 juni 1995. Verder betoogt verweerder dat de inrichting – in tegenstelling tot hetgeen gebruikelijk is bij inrichtingen voor gft-compostering – niet in een landelijk gebied is gelegen, maar op ongeveer 550 meter van de woonwijk “Kerk en Zanen” in Alphen aan den Rijn. Naar de mening van verweerder dient vanwege deze directe nabijheid van een woonwijk een hoger beschermingsniveau in de vergunning te worden opgenomen dan indien de inrichting in een landelijk gebied zou zijn gelegen. Met een geurnorm van
3 g.e./m3 als 98-percentiel kan geurhinder in deze woonwijk worden voorkomen. Voorts zou een geurnorm van 6 g.e./m3 als 98-percentiel een vertienvoudiging betekenen ten opzichte van de geurnorm van 1 g.e./m3 als 99,5-percentiel, die in de bij besluit van 21 april 1994 verleende oprichtingsvergunning was gesteld. Gelet op deze omstandigheden, meende verweerder dat een lagere geurimmissienorm diende te worden voorgeschreven dan in de NeR voor bestaande inrichtingen is aanbevolen.
Ten aanzien van de in voorschrift 8.7 voorgeschreven twintig meter hoge schoorsteen, heeft verweerder betoogd dat in het bij de aanvraag behorende geurrapport de maatregelen zijn beschreven waarmee aan de geurnorm van 3 g.e./m3 als 98-percentiel kan worden voldaan. Hiertoe behoort onder meer het plaatsen van een twintig meter hoge schoorsteen. Uit het geurrapport blijkt dat met deze schoorsteen de bovengenoemde woonwijk buiten de geurcontour van 3 g.e./m3 als 98-percentiel komt te liggen.
2.3.3. Verweerder heeft bij het stellen van de geurnorm aansluiting gezocht bij de bijzondere regeling voor gft-composteringsinrichtingen, zoals opgenomen in paragraaf 3.3, G4, van de NeR. Hierin is voor wat betreft het aanvaardbaar te achten hinderniveau vanwege bestaande composteerbedrijven aanbevolen, dat de geurimmissieconcentratie ter plaatse van de dichtstbijzijnde woonbebouwing of andere geurgevoelige objecten niet meer mag bedragen dan 6 g.e./m3 als 98-percentiel. Indien de geurimmissieconcentratie ter plaatse van de dichtstbijzijnde woonbebouwing of andere geurgevoelige objecten zich tussen 3 g.e./m3 als 98-percentiel en 6 g.e./m3 als 98-percentiel bevindt, moet door het volgen van de hindersystematiek uitsluitsel worden verkregen over het al dan niet aanvaardbaar zijn van het hinderniveau en de (eventueel) te nemen maatregelen. Voor nieuwe inrichtingen geldt de waarde van 3 g.e./m3 als 98-percentiel als bovengrens en een tussengebied van 1-3 g.e./m3 als 98-percentiel. De door verweerder gestelde geurnorm van 3 g.e./m3 als
98-percentiel komt derhalve overeen met de norm die als ten hoogste toelaatbaar is aanbevolen voor nieuwe inrichtingen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de geurnorm die was gesteld in de vergunning van 21 april 1994 van 1 g.e./m3 als 99,5-percentiel te streng is geweest. Aangezien deze norm niet kon worden nageleefd, maar de geurhinder vanwege de inrichting zo veel mogelijk moet worden beperkt, heeft verweerder een ruimere norm van 3 g.e./m3 als 98-percentiel gesteld. Sinds het in werking zijn van de inrichting zijn maatregelen getroffen en aanpassingen in het composteringsproces uitgevoerd waardoor de geuremissie vanwege de inrichting aanzienlijk is beperkt. Uit een door Project Research Amsterdam B.V. opgesteld geurrapport van 21 februari 2001 blijkt dat de geurimmissie bij de dichtstbijgelegen woonbebouwing thans 4 tot 5 g.e./m3 als 98-percentiel bedraagt. Door het treffen van aanvullende geurbeperkende maatregelen kan volgens verweerder echter de nu gestelde geurimmissienorm van 3 g.e./m3 als 98-percentiel worden bereikt.
De Afdeling stelt voorop dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, de inrichting ten tijde van het opnemen van de bijzondere regeling voor gft-compostering in de NeR een bestaande inrichting was als bedoeld in de NeR. Dit brengt evenwel niet met zich dat verweerder zonder meer gehouden is een geurnorm van 6 g.e./m3 als 98-percentiel te stellen. Gelet op de omstandigheid dat in de NeR is aanbevolen dat geurhinder moet worden voorkomen en gelet op op de aard van de inrichting en de geringe afstand tot de dichtstbijgelegen woningen, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door het stellen van een geurnorm van 3 g.e./m3 als 98-percentiel een noodzakelijk en toereikend beschermingsniveau is voorgeschreven.
2.3.4. Met betrekking tot de in voorschrift 8.7 voorgeschreven twintig meter hoge schoorsteen overweegt de Afdeling dat verweerder ter zitting erkend heeft dat deze niet is aangevraagd. Deze voorziening is dermate ingrijpend dat verweerder door het voorschrijven hiervan de grondslag van de aanvraag heeft verlaten.
Uit het geurrapport blijkt dat de huidige geurbelasting vanwege de inrichting 4 tot 5 g.e./m3 als 98-percentiel bedraagt. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat aanvullende maatregelen ter beperking van geurhinder kunnen worden getroffen. Nu niet is gebleken dat met deze geurbeperkende maatregelen aan de in bijlage 1 neergelegde geurcontour kan worden voldaan, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderzocht of zonder schoorsteen aan de betreffende geurcontour kan worden voldaan. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht genomen.
De vraag of de voorschriften 8.8.1 en 2.9 aan de vergunning konden worden verbonden, behoeft, gelet op de omstandigheid dat deze voorschriften uitgaan van de bouw van de schoorsteen, geen bespreking meer. De vraag of de schoorsteen visuele hinder met zich brengt, behoeft gelet op het voorgaande evenmin nog bespreking.
2.4. Appellante sub 2 voert aan dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 12.4 en 12.5 onnodig bezwarend zijn.
2.4.1. In voorschrift 12.4 is, voorzover van belang, bepaald dat bij veranderingen van de naam van de onderneming of bij fusies, overnames of andere organisatiewijzigingen, dit binnen veertien dagen na de wijzigingsdatum schriftelijk moet worden gemeld. Ingevolge voorschrift 12.5 moet, indien zich wijzigingen voordoen in de procuratie van bevoegdheden, dit binnen veertien dagen na wijzigingsdatum schriftelijk worden gemeld.
2.4.2. In haar uitspraak van 28 december 1999, E03.97.0985 (AB 2000, 226), heeft de Afdeling geoordeeld, dat de betrouwbaarheid van de ondernemer, zoals die onder meer blijkt uit het handhavingsverleden, in het belang van het doelmatig beheer van afvalstoffen kan zijn. Naar het oordeel van de Afdeling kan het tijdig kenbaar maken van eventuele overnames daaronder begrepen worden. Nu binnen de inrichting afvalstoffen worden verwerkt, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bovengenoemde voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu aan de vergunning moeten worden verbonden. Ook overigens ziet de Afdeling in hetgeen door appellante sub 2 naar voren is gebracht, geen aanleiding voor het oordeel dat deze voorschriften onnodig bezwarend zijn.
2.5. Appellante sub 2 voert voorts aan dat de voorschriften 8.11 en 8.12, voorzover deze betrekking hebben op slib dat zich bevindt in de verzamelputten van het percolaatwater, niet aan de vergunning verbonden mochten worden. Volgens appellante sub 2 is dit slib rechtstreeks afkomstig van het te composteren materiaal en is er geen reden om het slib niet alsnog in het composteerproces in te zetten. Verder stelt zij dat dit slib al geruime tijd in het composteringsproces wordt ingezet zonder dat dit tot problemen leidt.
2.5.1. Ingevolge de voorschriften 8.11 en 8.12 dient het bezonken slib in de verzamelputten zo vaak te worden verwijderd en afgevoerd, dat een goede werking te allen tijde gewaarborgd is en dient dat slib aan een bevoegde verwerker te worden aangeboden.
2.5.2. Uit de considerans van het bestreden besluit blijkt dat onder slib in de verzamelputten ook het slib in de verzamelputten van het percolaatwater dient te worden begrepen. Verweerder heeft ter zitting erkend dat bij het stellen van de voorschriften 8.11 en 8.12 ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen het slib in de verzamelputten van het percolaatwater en het overige slib. Naar zijn mening kan het slib dat rechtstreeks afkomstig is uit het te composteren materiaal, zoals appellante sub 2 betoogt, alsnog worden toegepast in het composteringsproces. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
2.6. Appellante sub 2 voert aan dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.7 eveneens onnodig bezwarend is. Ingevolge dit voorschrift dient, voorzover hier van belang, binnen één maand na ieder kwartaal een inventarisatie en registratie van de fysiek aanwezige voorraad organische stoffen, schone aanvulgrond, compost en zwarte grond plaats te vinden en dient de voorraadadministratie binnen een maand na afloop van elk kalenderkwartaal aan het hoofd regiobureau Noord-Oost te worden opgestuurd.
Ter zitting heeft verweerder erkend dat de in voorschrift 3.7 gestelde rapportageverplichting niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
2.7. Appellante sub 2 kan zich niet verenigen met voorschrift 8.9.2. Naar haar mening maakt dit voorschrift een effectieve bestrijding van een plotselinge toename van geurhinder onmogelijk.
In voorschrift 8.9.2 is bepaald dat voorafgaand aan het gebruik van het in voorschrift 8.9.1 genoemde geurneutralisatiemiddel toestemming dient te worden gevraagd aan het hoofd regiobureau Noord-Oost.
De Afdeling overweegt dat effectieve bestrijding van een plotseling optredende toename van geurhinder zich ertegen verzet dat tevoren toestemming voor het gebruik van het geurneutralisatiemiddel aan het hoofd regiobureau Noord-oost dient te worden gevraagd. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom het voorschrift nodig is ter bescherming van het milieu en waarom niet met een melding achteraf kan worden volstaan. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Gelet op het voorgaande dient het beroep van appellant sub 1
niet-ontvankelijk te worden verklaard. Het beroep van appellante sub 2 is deels gegrond. Aangezien de geuraspecten bepalend zijn voor de vraag of een vergunning kan worden verleend, komt het gehele besluit voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van appellante sub 2 is voor het overige ongegrond. Het beroep van appellanten sub 3 is geheel ongegrond.
2.9. Verweerder dient op de hierna te melden te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellant sub 2 gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 22 juli 2002, DWM/2002/5972;
IV. verklaart het beroep van appellante sub 2 voor het overige en het beroep van appellanten sub 3 geheel ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Overdijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2003
320-361.