Uitspraak
E03.98.1535/1.
Datum uitspraak: 2 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Oliehandel Koeweit B.V.", gevestigd te Putten,
appellante,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 februari 1998, kenmerk NL 82408, heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 1.000.000 kg afvalolie bestaande uit machine- en smeerolie, verontreinigd met PCB-houdende transformatorolie over te brengen.
Bij besluit van 9 oktober 1998, kenmerk IMA/98096330, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 november 1998, bij de Raad van State ingekomen op 13 november 1998, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 december 1998.
Bij brief van 31 mei 1999 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan verweerder toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2000, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J. Besselink, advocaat te Den Haag, mr. A.P. Dijkstra, A. Hiemstra, ing. J.H. Lith, mr. M.H. Meijer en mr. J.M.H. Mensinga, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Bij verwijzingsuitspraak van 8 augustus 2000, no. E03.98.1535, heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de in die uitspraak geformuleerde vragen en de behandeling van het beroep geschorst.
Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan op de hierboven bedoelde vragen.
Van beide partijen zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak voor de tweede keer op zitting behandeld op 10 juni 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, mr. M.H. Meijer, mr. ing. J.A. Koreman en ing. C. Luttikhuizen, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante beschikt over een vergunning voor het inzamelen van afgewerkte olie. Eind 1997 heeft zij olie ingezameld die meer dan 50 ppm aan PCB’s bevat. Voor de verwerking van deze olie heeft zij in januari 1998 een overeenkomst gesloten met Mineralöl Raffinerie Dollbergen GmbH te Dollbergen in Duitsland (hierna: MRD). MRD heeft een olieraffinaderij. Zij mag olie met een PCB-waarde tot 50 mg PCB/kg voor opwerkingsactiviteiten inzetten en olie met een PCB-waarde tot 100 mg PCB/kg als brandstof verwerken. De olie die appellante haar levert wordt bij MRD toegepast voor de opwekking van energie ten behoeve van de eigen energiebehoefte van de raffinaderij. Indien de olie niet wordt uitgevoerd, kan zij worden verbrand bij AVR-chemie, die als enige in Nederland een vergunning heeft voor het verbranden van PCB-houdende olie. Onweersproken is door verweerder gesteld dat de olie ook kan worden gereinigd bij Orion B.V. of worden verwerkt bij Akzo Botlek voor de terugwinning van chloor.
2.2. Verweerder heeft bij besluit van 25 februari 1998, krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA, in samenhang met het bepaalde in het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II (hierna: MJP GAII), bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging van 1.000.000 kg afvalolie bestaande uit machine- en smeerolie, verontreinigd met PCB-houdende transformatorolie, naar MRD.
2.3. Appellante bestrijdt dat verweerder bezwaar had mogen maken tegen de overbrenging. Zij betoogt daartoe primair dat sprake is van nuttige toepassing van afvalstoffen en niet van verwijdering, als bedoeld in artikel 1, onder e en f, van de Richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1995 betreffende afvalstoffen (hierna: de Kaderrichtlijn), gelezen in samenhang met de bijlage II A en II B van deze richtlijn. Subsidiair betoogt zij dat, ook al zou sprake zijn van verwijdering van afvalstoffen, het bestreden besluit in strijd is met dwingend Europees recht.
2.3.1. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 voor recht verklaard dat uit het bij de EVOA ingevoerde stelsel voortvloeit, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van een overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat appellante kennisgeving heeft gedaan voor de overbrenging naar Duitsland van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing, te weten verbranding als brandstof. Gelet hierop is het bezwaar van verweerder, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA, in strijd met het stelsel van de EVOA. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.4. De Afdeling overweegt evenwel dat het Hof in zijn beschikking van 27 februari 2003, voorzover hier van belang, voor recht heeft verklaard dat, gelet op artikel 8, tweede lid, sub b, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986, de overbrenging van afgewerkte olie met een PCB-gehalte van meer dan 50 ppm met het oog op het gebruik ervan als brandstof, sluikhandel in afvalstoffen in de zin van artikel 26, eerste lid, sub e van de EVOA vormt, waartegen de bevoegde autoriteit uitsluitend op basis van deze onwettigheid bezwaar moet maken, zonder dat zij mag verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen.
2.5. Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder e, wordt als sluikhandel beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die leidt tot verwijdering of nuttige toepassing in strijd met communautaire of internationale bepalingen.
Ingevolge artikel 1 van de richtlijn 75/439/EEG wordt onder afgewerkte olie verstaan: alle soorten smeer- of industriële olie, op minerale basis, die ongeschikt zijn geworden voor het gebruik waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd, in het bijzonder afgewerkte olie van verbrandingsmotoren en transmissiesystemen, alsmede minerale olie voor machines, turbines en hydraulische systemen.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn 75/439/EEG, vergewissen de Lid-Staten zich ervan dat de als brandstof gebruikte afgewerkte olie geen toxische of gevaarlijke afvalstof vormt als omschreven in artikel 1 onder b), van richtlijn 78/319/EEG, en geen PCB’s/PCT’s bevat in concentraties die 50 ppm overschrijden.
2.5.1. Appellante heeft aangevoerd dat geen sprake is van afgewerkte olie als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onder b, van richtlijn 75/439 EEG, maar van PCB-houdende afvalolie. Volgens appellante is er een duidelijk onderscheid tussen afgewerkte olie en PCB-houdende afvalolie. Zo kan afgewerkte olie worden hergebruikt door opwerking en kan afvalolie alleen als brandstof worden gebruikt. Afgewerkte olie valt onder de oranje lijst van de EVOA en PCB-houdende afvalolie onder de rode lijst. Als derde onderscheidend criterium voert appellante aan dat afgewerkte olie valt onder de richtlijn 75/439/EEG en PCB-houdende olie onder de richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB’s en PCT’s). Voorts voert appellante aan dat afgewerkte olie valt onder sectorplan 5 “Afgewerkte olie” van het MJP-GAII en PCB-houdende afvalolie onder sectorplan 6 “Oliehoudende afvalstoffen”. Nu naar de mening van appellante geen sprake is van afgewerkte olie maar van PCB-houdende afvalolie komt volgens haar aan de genoemde beschikking van het Hof geen betekenis toe.
2.5.2. Blijkens het beroepschrift en het verhandelde ter zitting is de desbetreffende olie afkomstig van garagebedrijven. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op de definitie van afgewerkte olie in artikel 1 van de richtlijn 75/439/EEG, geen aanleiding voor het oordeel dat de desbetreffende olie niet moet worden aangemerkt als afgewerkte olie. Hieraan doet niet af de omstandigheid dat deze olie is verontreinigd met PCB-houdende transformatorolie.
2.5.3. Tussen partijen is niet in geschil dat de onderhavige afgewerkte olie PCB’s bevat in concentraties die 50 ppm overschrijden. Toepassing van deze olie als brandstof is derhalve in strijd met artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn 75/439/EEG. Overbrenging van deze olie bestemd voor verbranding als brandstof dient derhalve te worden aangemerkt als sluikhandel in de zin van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder e, van de EVOA. In het licht van hetgeen het Hof van Justitie in zijn beschikking van 27 februari 2003 voor recht heeft verklaard moet worden geconcludeerd dat onder deze omstandigheden tegen de overbrenging bezwaar moet worden gemaakt wegens strijd met laatstgenoemd artikel van de EVOA.
2.5.4. De Afdeling ziet in het vorenstaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 9 oktober 1998, kenmerk IMA/98096330;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.090,19, waarvan een gedeelte groot € 966,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 190,59) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. Th.G. Drupsteen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Taal
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2003
325.