Uitspraak
200204466/1.
Datum uitspraak: 28 mei 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] gevestigd te [plaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2001 heeft de gemeenteraad van Barendrecht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 30 november 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Buitengebied-Oost".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 juli 2002, kenmerk DRGG/ARB/02/207A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 11 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 maart 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, gemachtigde, appellanten sub 2 in de persoon van
[appellant sub 2], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Sprietsma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is namens de gemeenteraad C. de Kreek, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het buitengebied van de gemeente Barendrecht, voorzover dat is gelegen ten zuiden van de kern Barendrecht en ten oosten van de rijksweg A29. Het plan beoogt de kwaliteit van het buitengebied op het terrein van recreatie, natuur en landschap te versterken.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid
2.3. De beroepsgrond van [appellant sub 1], gericht tegen de bestemming “Recreatie en Natuurontwikkeling” van de zogenoemde tramput en de beroepsgrond van [appellanten sub 2], gericht tegen de in artikel 4, tweede lid, onder i, van de planvoorschriften neergelegde maximale goot- en nokhoogte van woningen, steunen niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
De beroepen van [appellant sub 1] en van [appellanten sub 2] zijn in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van de beroepen voor het overige
2.4. [appellant sub 1] exploiteert een tuinbouwbedrijf en voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een gedeelte van artikel 28, vierde lid, onder c, van de planvoorschriften. Zij stelt zich op het standpunt dat daarmee het perspectief om haar bedrijf naar een concentratiegebied te kunnen verplaatsen is verdwenen.
2.4.1. Ingevolge artikel 28, vierde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming “Agrarische doeleinden”, voorzover gelegen binnen en/of in aansluiting op de bebouwingsvlakken te wijzigen ten behoeve van woondoeleinden, agrarisch hulp- of nevenbedrijf, semi-agrarisch bedrijf en bedrijfsdoeleinden, met dien verstande dat uitbreiding van het bestaande aantal woningen niet is toegestaan, tenzij de woningen worden toegevoegd ter vervanging van agrarische bedrijfswoningen of kassen. De bestemming woondoeleinden mag worden opgenomen voor ten hoogste 5% van de bestaande oppervlakte aan te slopen agrarische bedrijfsgebouwen of kassen.
Bij zijn bestreden besluit heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de passage “tenzij…bedrijfsgebouwen of kassen”. Deze regeling is naar zijn mening in strijd met het provinciale beleid inzake de bouw van burgerwoningen in het buitengebied.
2.4.2. Ingevolge de Nota Planbeoordeling 2002 is het beleid van verweerder gericht op het weren van niet-agrarische nieuwbouw in het buitengebied. Voorts is in het buitengebied onder voorwaarden herbouw van burgerwoningen alsmede in geval van bedrijfsbeëindiging toekenning van een woonbestemming aan een bedrijfswoning toegestaan.
De Afdeling komt dit beleid niet onredelijk voor.
Nu de in geding zijnde passage van artikel 28, vierde lid, onder c, van de planvoorschriften ter plaatse van te slopen agrarische bedrijfsgebouwen of kassen in het buitengebied de bouw van nieuwe burgerwoningen mogelijk maakt, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat dit artikelonderdeel in strijd is met het terzake gevoerde provinciale beleid. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder een afwijking van dit beleid had moeten toestaan. De door appellante aangevoerde omstandigheid dat de onthouding van goedkeuring met zich brengt dat uit financieel oogpunt geen perspectief meer bestaat om haar bedrijf naar een concentratiegebied te verplaatsen, kan niet als zodanig worden aangemerkt, nog daargelaten dat zij de juistheid van haar stelling niet nader heeft onderbouwd.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hij heeft daarom op dit punt terecht goedkeuring onthouden aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre ongegrond
2.5. [appellant sub 1] heeft voorts aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voorzover dit niet voorziet in de mogelijkheid haar kassenbestand uit te breiden van 2 naar 3 hectare. Zij acht de in het plan opgenomen uitbreidingsmogelijkheid van 10% te gering om de continuïteit van de bedrijfsvoering te kunnen garanderen. Voorts stelt zij zich op het standpunt dat het niet een solitair gelegen bedrijf betreft en dat het bedrijf niet in een kwetsbaar gebied ligt.
2.5.1. Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft de desbetreffende planonderdelen goedgekeurd. Naar zijn mening is de gevraagde uitbreidingsmogelijkheid niet in overeenstemming met het terzake gevoerde provinciale beleid. Hij stelt in dit verband dat het bedrijf van appellante buiten het concentratiegebied ligt. Voorts betreft het hier volgens verweerder een kwetsbaar gebied, aangezien het onderdeel uitmaakt van de bufferzone.
2.5.2. Het provinciale beleid, zoals dat is neergelegd in het in 1996 vastgestelde streekplan Rijnmond en in de Nota Planbeoordeling 2002, richt zich op concentratie van glastuinbouw in een aantal daarvoor in het streekplan aangewezen concentratiegebieden. Buiten de concentratiegebieden is uitbreiding van het kassenbestand ingevolge genoemde Nota Planbeoordeling voor bestaande gespecialiseerde glastuinbouwbedrijven in kwetsbare gebieden niet toegestaan. In andere gebieden is uitbreiding tot maximaal 2 hectare en in uitzonderingsgevallen tot maximaal 3 hectare toegestaan. Bij verdere vergroting zal verplaatsing naar een glastuinbouwconcentratiegebied dienen plaats te vinden.
Het door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor.
2.5.3. Blijkens de stukken is aan de gronden waarop het bedrijf van appellante is gevestigd de bestemming “Agrarische doeleinden” toegekend. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn gronden die als zodanig zijn aangewezen onder meer bestemd voor volwaardige akkerbouw-, vollegronds-, en glastuinbouwbedrijven. Op grond van het bepaalde bij het tweede lid, onder b, van dit artikel mogen nieuwe kassen alleen worden gebouwd op de plaats van bestaande kassen.
Aldus voorziet het plan niet in de door appellante gewenste uitbreidingsmogelijkheid.
2.5.4. De Afdeling stelt vast dat de in geding zijnde gronden in het streekplan niet zijn aangewezen als glastuinbouwconcentratiegebied.
Voorts is tussen partijen niet in geschil dat het bedrijf van appellante kan worden aangemerkt als gespecialiseerd glastuinbouwbedrijf in de zin van de Nota Planbeoordeling. Wel zijn partijen verdeeld over de vraag of dit bedrijf in een kwetsbaar gebied ligt. De Afdeling stelt in dit verband vast dat de in geding zijnde gronden liggen in de rijksbufferzone Zwijndrecht-Hendrik-Ido-Ambacht-Ridderkerk-Barendrecht, die blijkens het streekplan onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke hoofdstructuur. Nu het beleid in de rijksbufferzones is gericht op het handhaven en ontwikkelen van open ruimten tussen de stadsgewesten, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het hier een kwetsbaar gebied betreft, zodat ingevolge de criteria uit genoemde Nota Planbeoordeling uitbreiding van het bedrijf van appellante niet is toegestaan. De omstandigheid dat in paragraaf 3.1. van de Nota Planbeoordeling het gebied van de rijksbufferzones niet expliciet als kwetsbaar agrarisch gebied is aangemerkt, kan hier niet aan afdoen, nu blijkens het vervolg van de Nota de aldaar gegeven opsomming niet limitatief is.
De Afdeling is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder een afwijking van het terzake gevoerde beleid had moeten toestaan. De omstandigheid dat de opbrengsten van het kassenbestand in zijn huidige omvang te gering zijn om in het hoofdinkomen van de drie firmanten te voorzien, kan niet als zodanig worden aangemerkt. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat niet is gebleken dat het bedrijf niet voor hervestiging in een glastuinbouwconcentratiegebied in aanmerking komt.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder op dit punt terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep van [appellant sub 1] is ook in zoverre ongegrond.
2.6. [appellanten sub 2] hebben allereerst aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 2 (Wijze van meten), onder e, tweede volzin, van de planvoorschriften, op grond waarvan gebouwen of delen van een gebouw, gelegen beneden maaiveld of de kruin van een dijk, worden meegeteld bij de inhoudsberekening. Appellanten achten dit onjuist. Zij brengen in dit verband naar voren dat dergelijke ruimten geen verstorend effect hebben op de omgeving en de gebruiksmogelijkheden ervan veelal beperkt zijn.
2.6.1. Verweerder acht dit gedeelte van het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft dit planonderdeel goedgekeurd. Hij wijst erop dat met de in geding zijnde passage wordt beoogd te voorkomen dat grote ondergrondse dan wel benedendijkse bouwmassa’s ontstaan, waardoor de maximale inhoud van gebouwen wordt overschreden.
2.6.2. Het standpunt van verweerder komt de Afdeling niet onredelijk voor. Niet is gebleken dat appellanten door deze regeling in ernstige mate worden benadeeld. De Afdeling kan appellanten niet volgen in hun standpunt dat deze bepaling onder artikel 4 (Woondoeleinden) van de planvoorschriften had moeten worden opgenomen. De regeling heeft immers betrekking op gebouwen. Niet valt in te zien dat de reikwijdte ervan zich dient te beperken tot gebouwen die voor woondoeleinden zijn bestemd.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.7. [appellanten sub 2] hebben voorts aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de in artikel 4 van de planvoorschriften neergelegde regeling inzake de maximale inhoud van woningen en de maximum oppervlakte en nokhoogte van bijgebouwen. Appellanten wensen dat de ten hoogste toelaatbare inhoud van hun woning wordt bepaald op 1.000 m³, aangezien deze omvang ook op basis van het vorige bestemmingsplan mogelijk was. Voorts zijn zij van mening dat de maximale oppervlakte van bijgebouwen afhankelijk moet worden gesteld van de perceelsgrootte, zoals dat ook ten aanzien van bebouwing binnen de bestemming “Recreatietuinen” is gebeurd. Wat betreft de toegestane nokhoogte voor bijgebouwen wijzen appellanten erop dat in het vorige bestemmingsplan geen maximum gold en dat de ten hoogste toelaatbare nokhoogte voor bebouwing in recreatietuinen is vastgesteld op 6 meter.
2.7.1. Verweerder heeft de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en deze planonderdelen goedgekeurd. Hij heeft daarbij gewezen op het beleid inzake de bouwmogelijkheden voor burgerwoningen in het buitengebied. Voorts sluiten naar zijn mening de in het plan weergegeven goot- en nokhoogte voor bijgebouwen aan op de uitgangspunten van dit beleid. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat meer dan één beloopbare bouwlaag niet passend is voor het doel van bijgebouwen.
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat aan de woning van appellanten blijkens de aanduiding op de plankaart de bestemming “Woondoeleinden” is toegekend. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft de woning thans een inhoud van ongeveer 450 m³.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder d, van de planvoorschriften mag de inhoud van een woning die als zodanig is bestemd ten hoogste 500 m³ bedragen. Op grond van het bepaalde onder a en b van het derde lid van dit artikel, voorzover hier van belang, mag de oppervlakte van bijgebouwen ten hoogste 50 m² en de nokhoogte ten hoogste 4,5 meter bedragen. Ingevolge het zesde lid van dit artikel zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de maximale oppervlakte van bijgebouwen tot ten hoogste 75 m².
Het provinciale beleid inzake de bouwmogelijkheden voor burgerwoningen in het buitengebied is neergelegd in meergenoemde Nota Planbeoordeling 2002. Op grond van dit beleid mag de inhoud van een burgerwoning in het buitengebied inclusief erfbebouwing niet meer bedragen dan 600 m³. Bestaande burgerwoningen die inclusief erfbebouwing kleiner zijn, mogen tot 600 m³ worden vergroot. Bestaande burgerwoningen inclusief erfbebouwing groter dan 600 m³ mogen niet verder worden uitgebreid.
2.7.3. De Afdeling komt het door verweerder gevoerde beleid ten aanzien van de inhoud van burgerwoningen inclusief erfbebouwing in het buitengebied niet onredelijk voor. Niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval een afwijking van dit beleid had moeten toestaan.
Met betrekking tot de ten hoogst toelaatbare nokhoogte van bijgebouwen heeft verweerder zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat meer dan één beloopbare bouwlaag niet passend is voor het doel van dergelijke gebouwen.
Voorzover appellanten erop hebben gewezen dat op grond van het vorige bestemmingsplan een bouwvolume van 1.000 m³ mogelijk was en in dat plan een regeling ten aanzien van de maximale nokhoogte van bijgebouwen ontbrak, overweegt de Afdeling dat aan een voorafgaand bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen nadere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder een uitzondering op dit uitgangspunt had moeten toestaan. Voorzover appellanten met betrekking tot de maximale oppervlakte en nokhoogte van bijgebouwen hebben gewezen op de regeling voor bebouwing van recreatietuinen, wijst de Afdeling erop dat het in dergelijke gevallen gaat om bebouwing met een ander karakter op gronden met een andere bestemming, waarop bovendien het hiervoor weergegeven beleid niet van toepassing is.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.8. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de door appellanten bestreden planonderdelen.
Het beroep van [appellanten sub 2] is in zoverre ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1], voorzover dat is gericht tegen de bestemming "Recreatie en Natuurontwikkeling" van de zogenoemde tramput en het beroep van [appellanten sub 2], voorzover dat is gericht tegen de in artikel 4, tweede lid, onder i, van de planvoorschriften neergelegde goot- en nokhoogte van woningen, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. Vis, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Vis w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2003
177-363.