Uitspraak
200203170/1.
Datum uitspraak: 29 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging “Vereniging voor Beroepsvissers De Grevelingen", gevestigd te Bruinisse,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 2 mei 2002 in het geding tussen:
de stichting “Stichting De Faunabescherming”, gevestigd te Amstelveen
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 1999 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat het Waterbeheersplan Grevelingenmeer 1999-2003 (hierna: het Waterbeheersplan) vastgesteld.
Bij besluit van 10 augustus 1999 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) het daartegen door de stichting “Stichting Faunabescherming” (hierna: de Stichting) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 2 mei 2002, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door de Stichting ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 10 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 11 juni 2002, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 juli 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 3 augustus 2002 heeft de Stichting een memorie ingediend.
Bij brief van 9 augustus 2002 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vermeulen, advocaat te Middelharnis, en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door J.C. van Hoek, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder 1, van de Wet op de Waterhuishouding, voor zover thans van belang, stellen onze Ministers ten aanzien van de oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk een beheersplan vast.
Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.2. Het geschil is geheel toegespitst op de in het Waterbeheersplan vervatte beslissing tot openstelling van de Brouwerssluis volgens het zogenoemde “palingalternatief”. Deze beslissing houdt in dat de Brouwerssluis in beginsel het hele jaar open is, maar dat in het economisch belang van de schieraalvangst voor een zevental palingvissers op het Grevelingenmeer deze sluis in de periode van september tot en met december maximaal dertig dagen wordt gesloten om de wegtrek van schieraal te verhinderen, onder de voorwaarden dat:
- de dertig dagen in maximaal drie periodes worden opgenomen;
- een van die periodes uit maximaal 20 dagen mag bestaan;
- tussen deze periodes de sluis altijd minimaal vijf dagen open is;
- de palingvissers, via een woordvoerder, de periodes mogen aangeven bij de Dienstkring Deltakust;
- de vissers Rijkswaterstaat gegevens verstrekken over de vangsten ten behoeve van de evaluatie van het beheer.
2.3. Appellante bestrijdt primair het oordeel van de rechtbank dat het Waterbeheersplan een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Hiertoe betoogt zij dat het plan niet op enig rechtsgevolg is gericht, aangezien het veeleer een kaderplan is waarbij nog diverse concrete maatregelen noodzakelijk zijn om het beleid ten uitvoer te brengen.
2.4. Dit betoog faalt. De openstellingsregeling betreft de uitoefening van de bevoegdheid om beheersbeslissingen te nemen met betrekking tot de openingstijden van een sluis in een openbaar vaarwater. Deze bevoegdheidsuitoefening draagt een publiekrechtelijk karakter. Met de openstellingsregeling wordt een concrete aanspraak van een beperkte beroepsgroep gevestigd. Onder bepaalde voorwaarden wordt aan de palingvissers het recht toegekend om nader te bepalen gedurende welke perioden in de maanden september tot en met december de Brouwerssluis gesloten zal zijn zonder dat een nadere besluitvorming of belangenafweging van overheidswege behoeft plaats te vinden. Deze publiekrechtelijke beslissing is derhalve op concreet rechtsgevolg gericht en mitsdien een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
2.5. In artikel 6, tweede lid, van EG-richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB nr. L206; hierna de Habitatrichtijn), is bepaald dat de lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties geven slechts toestemming voor het plan of project, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
Ingevolge het vierde lid van evengenoemd artikel, voor zover hier van belang, neemt de lidstaat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.6. De rechtbank heeft overwogen dat in het bestreden besluit niet nadrukkelijk is ingegaan op de bedenkingen van de Stichting dat het “palingalternatief”, als opgenomen in het Waterbeheersplan, een verslechtering van de natuur door het tegenhouden van schieraal betekent. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de Minister niet heeft getoetst of de sluiting van de Brouwerssluis zich verdraagt met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en dat hij geen zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zullen worden aangetast als bedoeld in artikel 6, derde lid, van deze richtlijn. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien om de beslissing op bezwaar wegens een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek te vernietigen. Voorts heeft de rechtbank deze beslissing strijdig geacht met artikel 6, vierde lid, van de richtlijn en is zij tot de slotsom gekomen dat de Staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving van het plan om de Brouwerssluis voor maximaal dertig dagen te sluiten in de periode september tot en met december.
2.7. Appellante bestrijdt dit oordeel met succes.
Allereerst wordt overwogen dat blijkens de beslissing op bezwaar de Minister de vraag of het palingalternatief in het Waterbeheersplan een verslechtering voor de natuur ten opzichte van de oude beheerssituatie inhoudt, negatief heeft beantwoord. Hierin is immers gemotiveerd aangegeven waarom het Waterbeheersplan – in vergelijking met de oude situatie, waarbij de Brouwerssluis maximaal 60 dagen in de periode van september tot en met december gesloten was – een verruiming van de mogelijkheden tot uittrek van de schieraal biedt. De rechtbank heeft dit miskend.
Daargelaten de vraag of de rechtbank artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn, terecht van toepassing heeft geacht op onderhavig geschil, is de Afdeling voorts van oordeel dat, wanneer aan die bepalingen getoetst zou moeten worden, op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet met vrucht staande kan worden gehouden dat de in het plan opgenomen beheerssituatie volgens het model van het palingalternatief, significante effecten zou hebben op de in de Grevelingen aanwezige natuurwaarden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het palingalternatief op geen van de punten een verandering dan wel een verbetering ten opzichte van het bestaande beheer oplevert. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat het plan significante gevolgen zou kunnen hebben in de zin van artikel 6, tweede en derde lid, dan wel negatieve conclusies in de zin van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend en hierin derhalve ten onrechte aanleiding gezien de beslissing op bezwaar te vernietigen. Voorts ziet de Afdeling, met name in aanmerking nemende dat het palingalternatief al een verbetering van de voorheen bestaande situatie met zich bracht, geen grond voor het oordeel dat de Staatssecretaris, afwegende de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de openingstijden verder te verruimen.
2.8. Gelet op het vorengaande behoeft aan hetgeen overigens door appellante in hoger beroep is aangevoerd niet te worden toegekomen.
2.9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het inleidende beroep van de Stichting ongegrond verklaren.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Wel zal terugbetaling (door de secretaris van de Raad van State) van het door appellante in hoger beroep gestorte griffierecht worden gelast.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 2 mei 2002, registratie nr. AWB 99/9580;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
III. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 327,00) terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Korthals Altes, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Korthals Altes w.g. Matulewicz
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2003
45-391.