Uitspraak
200203982/1.
Datum uitspraak: 23 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "Provinciaal Afvalverwijderingsbedrijf Zuid-Holland N.V.", gevestigd te Dordrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 1997, kenmerk MB/97.070839/C, heeft verweerder aan de naamloze vennootschap “Afvalverwerkingsbedrijf Het Friese Pad” (hierna: Het Friese Pad) krachtens voorschrift 3.2.2 van de aan haar verleende milieuvergunning ontheffing verleend van het ingevolge het destijds geldende Besluit stortverbod afvalstoffen (thans: Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen; hierna: BSSA) geldende verbod om afval te storten. De ontheffing is verleend voor het storten van maximaal 1100 ton afval per week van de categorieën 30, 31 en 32 van het Besluit, afkomstig uit de Randstad en aangeboden door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Afval Coördinatie Utrecht B.V.” (hierna: ACU). De ontheffing is verleend tot 1 september 1997.
Bij besluit van 7 december 1999, kenmerk ABA/99.092228/B, verzonden op 10 februari 2000, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2002, no. 200001531/1, heeft de Afdeling het tegen dit besluit gerichte beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd.
Bij besluit van 11 juni 2002, kenmerk BACO/02.093679/L, verzonden op 12 juni 2002, heeft verweerder het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het primaire besluit d.d. 1 juli 1997 heeft verweerder een ontheffing verleend van het stortverbod voor afvalstoffen omdat verweerder van oordeel was dat er onvoldoende verbrandingscapaciteit beschikbaar was.
Uit voormelde uitspraak blijkt dat verweerder tijdens de in dat kader gehouden zitting heeft betoogd dat destijds uit onderzoek bij drie van de vijf afvalverbrandingsinrichtingen (hierna: avi’s) gebleken is dat “Afvalverwijdering Rijnmond” 9 kton verbrandingscapaciteit beschikbaar had. Deze hoeveelheid is door verweerder deels in mindering gebracht op de door het Friese Pad aangevraagde hoeveelheid. Verder blijkt uit deze uitspraak dat verweerder voor het overige is afgegaan op de verklaring van geen bezwaar van de Minister, dat bij de overige avi’s geen capaciteit aanwezig was. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak geoordeeld dat verweerder dienaangaande een eigen onderzoeksplicht heeft en zich niet alleen kan verlaten op de verklaring van geen bezwaar. Voorts heeft de Afdeling geoordeeld dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de beschikbare capaciteit bij andere avi’s. De Afdeling kwam tot het oordeel dat het besluit niet met de benodigde zorgvuldigheid was voorbereid.
In het bestreden besluit d.d. 11 juni 2002 heeft verweerder het bezwaarschrift wederom ongegrond verklaard.
2.2. In artikel 12 van het BSSA is bepaald dat na inwerkingtreding van dit besluit:
a. de krachtens het Besluit stortverbod afvalstoffen vastgestelde regels en andere besluiten op dit besluit berusten;
b. de met toepassing van het Besluit stortverbod afvalstoffen vastgestelde regels en andere besluiten gelijkgesteld met regels onderscheidenlijk besluiten, worden vastgesteld met toepassing van dit besluit.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het BSSA is het verboden de daarin genoemde categorieën afvalstoffen op of in de bodem te brengen om deze stoffen daar te laten.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het BSSA kan het bevoegd gezag in afwijking van artikel 1 bij het verlenen of wijzigen van een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in de daaraan te verbinden voorschriften bepalen dat het in artikel 1 gestelde verbod niet geldt met betrekking tot het storten van afvalstoffen, behorende tot een daarbij aangewezen, in dat artikel genoemde categorie voor zover dat in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen noodzakelijk is, in gevallen waarin naar het oordeel van het bevoegd gezag:
a. een tijdelijke stagnatie optreedt in de afzetmogelijkheden van een produkt dat is verkregen door be- of verwerking van de betrokken afvalstoffen, terwijl daarvoor geen andere be- of verwerkingsmogelijkheid beschikbaar is, of
b. een tijdelijk gebrek aan beheersmogelijkheden voor de betrokken afvalstoffen bestaat of ontstaat, of
c. door een ongewoon voorval het op een andere wijze beheren van de betrokken afvalstoffen niet mogelijk is.
Ingevolge het derde lid stemt het bevoegd gezag slechts in met de toepassing van een op grond van het eerste lid in de vergunning opgenomen voorschrift, voor zover de Minister van VROM verklaart dat geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is.
Aan deze bepaling is toepassing gegeven in voorschrift 3.2.2, dat is verbonden aan de voor de inrichting geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
2.3. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de uitspraak van de Afdeling niet in acht heeft genomen. Deze uitspraak had voor verweerder reden moeten zijn het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Nu verweerder dit heeft nagelaten is het bestreden besluit volgens appellante niet met de benodigde zorgvuldigheid genomen. Appellante voert daartoe aan dat verweerder ten onrechte het verzoek om ontheffing van het stortverbod heeft gehonoreerd omdat ten tijde van de aanvraag er voldoende verbrandingscapaciteit aanwezig was voor de door ACU aangeboden afvalstoffen. Zij betoogt dat zij met de vijf avi’s in de Randstad is overeengekomen dat zij de niet-benutte capaciteit van deze avi's aanvult en aldus garandeert dat de avi's van vollast zijn voorzien. De overeenkomsten met de avi's houden in dat deze eerst zelf hun capaciteit zoveel mogelijk zien te vullen alvorens zij een beroep doen op appellante om afval te leveren, aldus appellante. Als ontdoener van afvalstoffen heeft appellante, zo stelt zij, aanzienlijke hoeveelheden (brandbaar) afval voor hergebruik en verwerking gecontracteerd. Het afval dat bij appellante resteert na hergebruik en vulling van de restcapaciteit van de avi's, wordt volgens haar verwijderd door het onder ontheffingen van het stortverbod te storten op de eigen stortplaats van appellante en/of door appellante gecontracteerde stortplaatsen van derden. De bij het bestreden besluit aan het Friese Pad verleende ontheffing heeft volgens appellante tot gevolg gehad dat de avi's in de desbetreffende periode minder afval aangeboden hebben gekregen door Het Friese Pad, zijnde een concurrent van appellante. Als gevolg hiervan heeft appellante in de desbetreffende periode, vanwege de door haar aangegane garantieovereenkomsten, meer afval ter verbranding aan de avi's moeten aanbieden en heeft zij minder kunnen storten. Aangezien het verbranden van afval duurder is dan storten, betekent dit, aldus appellante, dat Het Friese Pad in de desbetreffende periode ten gevolge van het bestreden besluit minder kosten heeft hoeven maken voor het zich ontdoen van afval. Dit leidt volgens haar tot concurrentievervalsing en tot bedreiging van een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Op grond van het voorgaande stelt zij schade te hebben geleden door het bestreden besluit.
2.4. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst verweerder onder meer naar de bij het verzoek om ontheffing gevoegde verklaringen van drie van de vijf avi’s en naar de verklaring van geen bezwaar van de minister. Voorts heeft verweerder onderzoek verricht in het archief van het Randstad Afval Overlegorgaan. Volgens verweerder blijkt uit de “Voortgangnotities Verdeelplan Overschot Brandbaar Afval” blijken dat in de betreffende periode de beschikbaarheid van de avi’s is achtergebleven bij de verwachting van gemiddeld 85%. Deze uitkomst bevestigt het standpunt dat in die periode minder capaciteit beschikbaar was, aldus verweerder.
Met het voorgaande wordt volgens verweerder genoegzaam aangetoond dat op 1 juli 1997 niet voldoende verbrandingscapaciteit beschikbaar was. Voor de situatie waarin alsnog verbrandingscapaciteit zou blijken te bestaan, is aan de ontheffing de voorwaarde verbonden dat in dat geval van deze ontheffing geen gebruik mocht worden gemaakt, aldus verweerder. Tenslotte betoogt verweerder dat appellante voor dezelfde periode ook heeft verzocht om een ontheffing en dat daarmee bevestigd wordt dat in die periode geen verbrandingscapaciteit beschikbaar was.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat uit haar eerdere uitspraak volgt, dat het op de weg van verweerder lag om nader onderzoek te doen naar de beschikbare capaciteit bij de (vijf) avi’s ten tijde van het verzoek en dat verweerder zich niet zonder meer mag verlaten op de informatie dienaangaande van verzoekster en de bij het verzoek om ontheffing gevoegde verklaringen, en evenmin op de verklaring van geen bezwaar van de minister. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat een verklaring als gevraagd, een ontheffing van het wettelijk (stort)verbod, slechts behoorde te worden afgegeven wanneer aantoonbaar was dat verbranding niet mogelijk was.
2.5.1. Vervolgens stelt de Afdeling vast dat achteraf uit de voortgangnotities in het archief van het Randstad Afval Overlegorgaan – waarnaar verweerder in het besluit van 11 juni 2002 heeft verwezen – blijkt, dat in de betrokken periode de beschikbaarheid van de betrokken avi’s is achtergebleven bij de verwachting van gemiddeld 85%. Dat gegeven is naar het oordeel van de Afdeling evenwel onvoldoende om de conclusie te kunnen dragen dat, ten tijde van de aanvraag van Het Friese Pad geen verbrandingscapaciteit voor de door ACU aangeboden afvalstoffen beschikbaar was.
Behalve bedoelde notities in het archief en de verklaringen van de drie avi’s die al ten grondslag hebben gelegen aan verweerders besluit van 7 december 1999 – welke verklaringen door de Afdeling bij uitspraak van 6 maart 2002 ongenoegzaam zijn bevonden – heeft verweerder geen nieuwe gegevens aangedragen om de juistheid van de aan Het Friese Pad verleende ontheffing te staven. Zo ontbreken verklaringen van de overige twee avi’s en heeft de wèl gebruikte vollastverklaring van Roteb betrekking op de periode die voorafging aan de periode die juist in geschil is.
Dat appellante later voor dezelfde periode ook een ontheffing van het stortverbod heeft aangevraagd en verkregen, is in het kader van de beantwoording van de in deze procedure aan de orde zijnde vraag of ten tijde van de onderhavige aanvraag voldoende verbrandingscapaciteit beschikbaar was voor de door ACU aangeboden afvalstoffen, niet relevant. Voor de beantwoording van die vraag kan ook in het midden blijven of en in hoeverre de schade die appellant stelt te hebben geleden, in verband staat met de aan Het Friese Pad verleende ontheffing.
2.5.2. Gelet op het voorgaande is het primaire besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid, hetgeen voor verweerder aanleiding had moeten zijn dit besluit bij het bestreden besluit te herroepen. Nu verweerder dit heeft nagelaten is het bestreden besluit hierdoor in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien de betreffende afvalstoffen inmiddels zijn gestort, behoefde verweerder evenwel niet een nieuwe inhoudelijke beslissing te nemen.
2.6. Het beroep is derhalve gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient wegens schending van artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 1 juli 1997 te herroepen.
2.7. Ten aanzien van het verzoek van appellante om een veroordeling tot schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht overweegt de Afdeling dat zij thans over onvoldoende gegevens beschikt om dat verzoek te beoordelen. Gelet op artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zal ter voorbereiding van een uitspraak hierover het onderzoek worden heropend.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 11 juni 2002, kenmerk BACO/02.093679/L;
III. herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 1 juli 1997, kenmerk MB/97.070839/C;
IV. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 200302222/1 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
V. gelast dat de provincie Flevoland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. Ch.W. Mouton , Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2003
289.