Uitspraak
200200752/1.
Datum uitspraak16 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging "Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee", gevestigd te Harlingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden van 27 december 2001 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 1996 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) op grond van de Rivierenwet aan het Havenschap Delfzijl/Eemshaven vergunning, onder nader opgenomen voorschriften, verleend voor het over een lengte van circa 600 meter met een uitloop van circa 250 meter met circa 60 meter zeewaarts verleggen en behouden van de schermdijk in de haven van Delfzijl.
Bij besluit van 25 juni 1996 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 1998, voorzover hier van belang, heeft de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd.
Bij besluit van 13 juli 1999 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) een hernieuwde beslissing op het door appellante gemaakte bezwaar genomen en dit bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 december 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voorzover hier van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden hernieuwde beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 februari 2002, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 8 maart 2002. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 7 mei 2002 heeft de Staatssecretaris een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en door [gemachtigde], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Douma en ir. J.H. de Reus, ambtenaren bij het ministerie, zijn verschenen.
Als derde belanghebbende is het Havenschap Delfzijl/Eemshaven, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. C. Vierenhalm, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak van 27 december 2001 overwogen, samengevat weergegeven en voorzover hier van belang, dat alleen nog in geschil is of de Staatssecretaris op juiste gronden heeft geconcludeerd dat bij de vergunningverlening geen toepassing behoeft te worden gegeven aan het compensatiebeginsel, zoals dit is neergelegd in de van toepassing zijnde planologische kernbeslissing Waddenzee (hierna: pkb Waddenzee) in samenhang met de planologische kernbeslissing Structuurschema Groene Ruimte (hierna: pkb SGR), en dat kort gezegd inhoudt dat aantastingen van de natuurwaarden van de Waddenzee dienen te worden gecompenseerd. In dit kader heeft de rechtbank overwogen dat, anders dan partijen aanvankelijk hebben aangenomen, niet staande kan worden gehouden dat door de verlegging van de schermdijk het wadareaal met 3 ha is verkleind. Het Waddenzeegebied waarop de pkb Waddenzee van toepassing is, wordt volgens de rechtbank onder meer begrensd door de hoogwaterkering van het vasteland van Groningen en niet door het talud van de schermdijk, zodat de verlegging van de schermdijk in deze grens geen wijziging heeft gebracht. Niet is gesteld of gebleken dat de verplaatsing van het wadareaal naar de binnenzijde van de schermdijk voor de natuurlijke functie van dat areaal nadelige gevolgen heeft gehad. Dit brengt volgens de rechtbank mee dat aan het beginsel van compensatie geen uitvoering behoeft te worden gegeven. De rechtbank heeft de hernieuwde beslissing op bezwaar vernietigd omdat deze op een onjuiste grondslag berust en de rechtsgevolgen in stand gelaten omdat een nieuwe heroverweging slechts tot de conclusie zal kunnen leiden dat het bezwaar ongegrond is.
2.2. Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank dat niet is gesteld of gebleken dat verplaatsing van het wadareaal naar de binnenzijde van de schermdijk nadelige gevolgen heeft gehad voor de natuurlijke functie van dat areaal onbegrijpelijk is en dat de rechtbank blijk geeft van een onjuiste opvatting van de begrenzing van het gebied waarop de pkb Waddenzee van toepassing is. Volgens appellante is de rechtbank ten onrechte tot de conclusie gekomen dat compensatie niet aan de orde is, en voorziet het bestreden besluit in onvoldoende mate in compensatie.
2.3. Gelet op hetgeen appellante heeft aangevoerd zal eerst de vraag beantwoord moeten worden welke grens de pkb Waddenzee aanhoudt. Tekst en tekening zijn ten aanzien van de begrenzing niet geheel consistent. In de tekst van paragraaf 1.2 “Gebiedsbegrenzing” is vermeld dat in deze pkb onder de Waddenzee wordt verstaan het gebied dat op de bijbehorende kaart als zodanig is aangegeven. Vervolgens wordt vermeld: “Globaal kan de grens van het pkb-gebied als volgt omschreven worden: het zeegebied […] aan de zuidzijde begrensd door de buitenteen van de hoogwaterkeringen van het vasteland van […] Groningen […]”. Uit deze tekst zou kunnen worden afgeleid dat het gebied tussen de schermdijk en het vasteland moet worden meegerekend, maar gezien het gebruik van het woord “globaal” in de tekst en de meer precieze aanduiding van de begrenzing op de kaart, waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen, houdt de Afdeling het ervoor dat uitgegaan moet worden van de begrenzing zoals die op de kaart staat aangegeven. Uit de kaart is af te leiden, dat het gebied van de pkb Waddenzee bij Delfzijl niet tot aan het vasteland loopt, maar op enige afstand vóór de kust ophoudt. Hoewel de zich bij de stukken bevindende kaart onvoldoende gedetailleerd is om de grens exact te kunnen bepalen, is ter zitting voldoende aannemelijk geworden dat de grens op de kaart over de oude schermdijk loopt. De overweging van de rechtbank, dat het gebied van de pkb Waddenzee wordt begrensd door de hoogwaterkering van het vasteland van Groningen, acht de Afdeling ten aanzien van het gebied waar het hier om gaat dan ook niet juist.
De Afdeling deelt echter, zij het op andere gronden, wel het oordeel van de rechtbank dat door de verlegging van de schermdijk het wadareaal niet is verkleind. In de tekst van de pkb Waddenzee noch anderszins is ondersteuning te vinden voor de juistheid van de in hoger beroep herhaalde stelling van appellante en het door de Staatssecretaris in het bestreden besluit ingenomen maar thans verlaten standpunt dat door het verleggen van de schermdijk tevens de grens van het gebied van de pkb Waddenzee wordt verlegd. In paragraaf 3.4.1 onder b en in paragraaf 3.4.3 onder b wordt weliswaar gesproken over kleine (Wadden-)zeewaartse aanpassingen van waterkeringen, havendammen of veerdammen, maar hierbij wordt niets omtrent het eventueel verleggen van de begrenzing opgemerkt. Het verleggen van de schermdijk leidt dan ook niet tot wijziging van de begrenzing van het gebied van de pkb Waddenzee, maar slechts tot een andere invulling van het bestaande gebied.
2.4. Gelet op het vorenoverwogene is vervolgens aan de orde de vraag of door de verplaatsing van de schermdijk schade aan de natuurfunctie is ontstaan die gecompenseerd dient te worden.
Voor de zeewaartse verplaatsing van de schermdijk dient het afwegingskader van paragraaf 2.3 van de pkb Waddenzee gehanteerd te worden. In dit afwegingskader is onder meer bepaald dat wanneer activiteiten op basis van de afwegingscriteria toelaatbaar worden geacht - zoals in casu, naar niet in geschil is, het geval is - in de afweging uitdrukkelijk betrokken dient te worden of schade met betrekking tot natuurwaarden kan worden gecompenseerd passend binnen de hoofddoelstelling (compensatiebeginsel). Dit beginsel, dat overigens door de rechtbank reeds in de uitspraak van 8 september 1998 van toepassing is geacht op de onderhavige havenwerkzaamheden, is nader beschreven in paragraaf 6.6 van de pkb SGR. Volgens dit compensatiebeginsel zullen, indien een natuurfunctie moet wijken of aanwijsbare schade ondervindt, mitigerende en, indien deze onvoldoende zijn, tevens compenserende maatregelen moeten worden getroffen.
2.4.1. Anders dan de rechtbank lijkt te hebben aangenomen, heeft appellante van begin af aan gesteld dat er schade aan natuurwaarden is ontstaan. Ter zitting is duidelijk geworden dat de Staatssecretaris ook niet betwist dat de verlegging van de schermdijk op zichzelf tot enig nadeel in dat opzicht voor het onderhavige gebied heeft geleid. Partijen verschillen echter van mening over het antwoord op de vraag of hiervoor voldoende compensatie heeft plaatsgevonden.
2.4.2. In het besluit tot vergunningverlening van 7 maart 1996 heeft de Minister onder artikel 5 als voorschrift opgenomen, dat aan de buitenzijde van de zanddijk een zandig gebied ingeplant met helmgras dient te worden aangelegd. Dit gebied dient ter compensatie van het verlies aan broed- en rustgebied. Niet kan worden gezegd dat hiermee geen uitvoering is gegeven aan het compensatiebeginsel. De Staatssecretaris kon er bij het nemen van de beslissing op bezwaar van 13 juli 1999 voorts redelijkerwijs van uitgaan dat de ter uitvoering van dit voorschrift te treffen maatregelen voldoende waren, zodat verdergaande compenserende maatregelen niet nodig zouden zijn. Appellante heeft in dit verband verwezen naar een notitie van Ben Koks, medewerker van SOVON Vogelonderzoek Nederland, van 12 september 2001, waaruit wordt afgeleid dat de ornithologische waarden van het gebied als gevolg van de verplaatsing van de schermdijk sterk zijn verminderd, met name waar het betreft de functie van het gebied als broedgebied. Deze notitie dateert van ruim twee jaar na de beslissing op bezwaar. Voorzover de inhoud van de notitie voor juist moet worden gehouden, is daarmee echter nog niet gezegd dat de Staatssecretaris ten tijde van de bestreden beslissing niet mocht menen dat afdoende compenserende maatregelen getroffen waren. De rechtbank heeft dan ook met recht geoordeeld dat hierin geen grond was gelegen om de bestreden beslissing te vernietigen.
2.5. Uit het vorenoverwogene volgt voorts dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit na vernietiging in stand blijven.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter,
en mr. J.A.M. van Angeren en mr. P.A. Offers, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2003
18-420.