Uitspraak
200002139/2.
Datum uitspraak: 19 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Buitencentrum Witterzomer B.V.", gevestigd te Assen, en [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de stichting "Stichting Geluidhinder Baggelhuizen en omgeving", gevestigd te Assen, en
3. [appellanten sub 3], wonend te Assen,
appellanten,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2000, kenmerk dgm/iob/5032, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de Minister van Defensie (hierna: vergunninghouder) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor het schietterrein Witten, kadastraal bekend gemeente Assen, sectie P, nummers 777, 1347, 1348, 1421, 1463 (ged.), 1407 (ged.), 1408 (ged.) en gemeente Smilde, sectie F, nummer 1668. Dit besluit is op 30 maart 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 3 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, appellante sub 2 bij brief van 1 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2000, en appellanten sub 3 bij brief van 11 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 8 november 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 maart 2002 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2, appellanten sub 3 en vergunninghouder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2002, waar appellanten sub 1, waarvan [appellant sub 1] in persoon en bijgestaan door mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 3, waarvan [appellante sub 3] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.I. Wong en ing. R. Duba, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. H. Zilverberg, ing. P.I.J. van der Weele, drs. J.W. Wensink, ambtenaren van het ministerie, en [gemachtigde], als partij daar gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het vooronderzoek heropend. In het kader van het vooronderzoek heeft de Afdeling op 17 oktober 2002 gehoord voor het geven van inlichtingen, als bedoeld in artikel 8:44 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder, vertegenwoordigd door ing. R. Duba, mr. C.I. Wong en ir. M. van den Berg, ambtenaren van het ministerie, en vergunninghouder, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en mr. A.J. van Heusden, mr. H. Zilverberg en ing. P.I.J. van der Weele, ambtenaren van het ministerie.
Onder meer appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, en [gemachtigde], en appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], hebben het horen bijgewoond.
Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Op het terrein van de inrichting zijn onder meer een schietbaan voor pistolen en geweren, twee schietbanen voor (machine)geweren en een baan voor het werpen van handgranaten gelegen. Voor de inrichting is in 1967 bij besluit van gedeputeerde staten van Drenthe krachtens de Hinderwet vergunning verleend.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen het niet toepassen van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer en het tijdstip waarop handgranaten worden gegooid.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten sub 1 hebben de grond inzake het niet toepassen van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
Wat het tijdstip van het werpen van handgranaten betreft merkt de Afdeling op dat in het bedenkingenschrift van 17 juni 1996 wordt aangevoerd dat de duur en intensiteit van het vergunde gebruik dienen te worden beperkt. Onder het vergunde gebruik begrijpen appellanten sub 1, blijkens de tekst van het bedenkingenschrift, ook het gebruik van de handgranaatbaan, zodat deze beroepsgrond naar het oordeel van de Afdeling zijn grondslag vindt in de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen en in zoverre ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Voorzover appellanten sub 1 betogen dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning een intensiever gebruik van de inrichting mogelijk maakt, stelt de Afdeling vast dat aan de omvang van de reeds vergunde activiteiten minder beperkingen waren verbonden dan aan de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten. In zoverre mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag.
2.5. Appellanten sub 1, 2 en 3 vrezen in de eerste plaats geluidhinder als gevolg van het gebruik van de schietbanen. Kort weergegeven voeren zij in dit verband onder meer aan dat ten onrechte alleen een maximum is gesteld aan het aantal te lossen schoten per jaar; volgens hen had ook aan het aantal schoten per dag een maximum moeten worden gesteld. Verder stellen appellanten dat aan de vergunning geluidgrenswaarden als doelvoorschriften hadden moeten worden verbonden en twijfelen appellanten sub 1 aan de juistheid van de rekenmethodes die ten grondslag liggen aan het ter zake uitgebrachte geluidrapport.
2.5.1. Ingevolge verklaring 5.1 van de aanvraag, die blijkens het bestreden besluit onderdeel uitmaakt van de vergunning, worden – kort weergegeven - binnen acht maanden na het onherroepelijk worden van het bestreden besluit de in het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport van 28 juli 1994 beschreven geluidreducerende maatregelen aan de schietbanen getroffen. Blijkens dit geluidrapport leiden deze maatregelen ter hoogte van de dichtstbijgelegen woningen van derden tot een geluidniveau van het level rating sound (Lr) van maximaal 55 dB(A) gedurende de dagperiode en maximaal 50 dB(A) gedurende de avondperiode.
Ingevolge vergunningvoorschrift 7 mogen in de inrichting per kalenderjaar per type wapen gedurende de dag- casu quo de avondperiode niet meer schoten worden gelost dan in dit voorschrift aangegeven.
2.5.2. Ter gelegenheid van het horen voor het geven van inlichtingen is gebleken dat verweerder voor de beoordeling van militair schietlawaai in een bestendige bestuurspraktijk een door hem ontwikkeld beleidsstandpunt hanteert, dat door hem recent is neergelegd in een notitie van 17 oktober 2002 (hierna: het beleidsstandpunt).
In paragraaf 5.1 van het beleidsstandpunt wordt gesteld dat bij de opzet van de beoordelingssystematiek voor militair schietlawaai is gekozen voor het uitdrukken van deze geluidbelasting als een functie van wegverkeerslawaai dat als even hinderlijk wordt ervaren, omdat van deze laatste vorm van geluid reeds veel informatie bekend is over de dosis-effectrelaties. Aangezien de berekening van de equivalente geluidbelasting (Leq) vanwege wegverkeerslawaai is gebaseerd op de berekening van de jaargemiddelde geluidbelasting, is in het beleidsstandpunt ook voor het schietlawaai de jaargemiddelde geluidbelasting als uitgangspunt genomen voor de beoordeling van de optredende geluidhinder. Voorts is volgens verweerder de periode van een jaar geschikt om de gedurende een langere periode vanwege schietlawaai ondervonden hinder te kunnen beoordelen. Volgens het beleidsstandpunt wordt het geluidniveau vanwege militair schietlawaai (in de dagperiode) op adequate wijze uitgedrukt door middel van de formule: Lr = Lknal + 10lg (N) – 66,1 – D + C, waarbij N staat voor het aantal schoten dat per jaar wordt afgevuurd (gegeven het gebruik van een bepaald type wapen, is dit de enige variabele factor bij de bepaling van het geluidniveau); de factoren D en C staan voor respectievelijk de dempings- en de correctiefactoren.
Dat de aldus bepaalde waarde van de jaargemiddelde geluidbelasting vanwege schietlawaai qua dosis-effectrelaties getalsmatig kan worden vergeleken met de Leq-waarde vanwege wegverkeerslawaai, blijkt volgens verweerder uit onderzoek dat is verricht door het Instituut voor Zintuigfysiologie TNO en door TNO Technische Menskunde, welk onderzoek een vervolg is op het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan het rapport van de Interdepartementale Commissie Geluidhinder BG-HR-10-01 uit 1979. De resultaten van dit vervolgonderzoek zijn neergelegd in onder meer de rapporten IZF 1985-24, IZF 1992 A-13 en TM-98-A050 (hierna: de TNO-rapporten).
Ook voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een bepaalde waarde van het Lr wordt in het beleidsstandpunt aansluiting gezocht bij het wegverkeerslawaai. Ter motivering hiervan wordt in paragraaf 6.2 van het beleidsstandpunt gesteld dat, nu de dosis-effectrelaties van de geluidbelasting vanwege militair schietlawaai en wegverkeerslawaai getalsmatig kunnen worden vergeleken, het voor de hand ligt om voor dezelfde normstellingssystematiek te kiezen. Op grond van deze overweging is in het beleidsstandpunt aangesloten bij de systematiek voor de beoordeling van geluidhinder in zones langs wegen, zoals die is geregeld in de Wet geluidhinder. Dit heeft geleid tot het in hoofdstuk 7 van het beleidsstandpunt neergelegde beoordelingskader voor het Lr:
- 50 dB(A) als basisbeschermingsniveau voor nieuwe situaties en als streefwaarde voor bestaande situaties;
- 55 dB(A) als richtwaarde voor het maximaal toelaatbare Lr voor bestaande situaties en voor bijzondere nieuwe situaties;
- 60 dB(A) als richtwaarde voor het maximaal toelaatbare Lr voor bijzondere bestaande situaties, en
- 70 dB(A) als waarde die in geen geval mag worden overschreden.
2.5.3. Met betrekking tot de vraag of de in het beleidsstandpunt gehanteerde beoordelingsmaat Lr de geluidhinder vanwege militair schietlawaai adequaat uitdrukt, overweegt de Afdeling als volgt.
De beoordelingsmaat heeft (uitsluitend) betrekking op de jaargemiddelde geluidbelasting. De Afdeling acht op zichzelf voldoende aannemelijk dat deze belasting juist wordt berekend en dat de waarde van Lr – als jaargemiddelde – qua dosis-effectrelatie getalsmatig kan worden vergeleken met de getalswaarde van het Leq van wegverkeerslawaai. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder op dit punt niet van de juistheid van de TNO-rapporten heeft kunnen uitgaan.
Vervolgens rijst evenwel de vraag of het aldus bepaalde Lr een volledig beeld geeft van de door het schieten veroorzaakte geluidhinder. Aan een waarde die een (jaar)gemiddelde weergeeft is inherent dat de op een bepaalde dag werkelijk optredende geluidbelasting naar boven of beneden kan afwijken van dat gemiddelde. Indien deze afwijkingen noch in de aanvraag noch in de vergunning zijn beperkt, bijvoorbeeld door het limiteren van het aantal schoten per dag, kan niet worden uitgesloten dat - mede vanwege de eigen aard van schietlawaai, dat grote variaties in het geluidniveau kent - op een bepaalde dag een veel hogere geluidbelasting optreedt dan de jaargemiddelde geluidbelasting. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk dat deze op een bepaalde dag werkelijk optredende geluidbelasting niet afzonderlijk van belang is voor de hinderbeleving ten gevolge van het schietlawaai. Evenmin is aannemelijk geworden dat deze hinderbeleving reeds zou zijn verdisconteerd in de gemiddelde jaarmaat van het schietlawaai. Daarom moet worden geoordeeld dat de gehanteerde beoordelingsmaat Lr geen volledig beeld geeft van de geluidhinder ten gevolge van schietlawaai. Het bepalen van de jaargemiddelde geluidbelasting van het schieten is daarom naar het oordeel van de Afdeling niet voldoende om te kunnen oordelen dat de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken zijn betrokken bij de beoordeling van de aanvraag; voorzover de daadwerkelijk optredende geluidbelasting van het schieten uitstijgt boven dit gemiddelde, dient ook die geluidbelasting te worden beoordeeld. Nu in het beleidsstandpunt is miskend dat voor een goede beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu niet kan worden volstaan met de beoordeling van de jaargemiddelde geluidbelasting van het schieten alleen, is het beleidsstandpunt in zoverre niet in overeenstemming met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.
2.5.4. Met betrekking tot de vraag of de in het beleidsstandpunt gehanteerde normering in overeenstemming is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling als volgt.
Met betrekking tot de geluidbelasting op dagbasis overweegt de Afdeling dat de beoordelingssystematiek is gebaseerd op de jaargemiddelde geluidbelasting en in zoverre niet kan worden gehanteerd bij de beoordeling van de op een dag werkelijk optredende geluidbelasting. Nu een norm ontbreekt voor de geluidbelasting per dag, kan het beleidsstandpunt in redelijkheid niet toereikend worden geacht. In zoverre is het beleidsstandpunt dan ook niet in overeenstemming met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Dit zo zijnde laat de Afdeling ten aanzien van de normering waaraan de jaargemiddelde belasting wordt getoetst overigens in het midden of, zoals in het beleidsstandpunt wordt vermeld, het toetsingskader van de Wet milieubeheer kan worden vervangen door de toetsingssystematiek van de Wet geluidhinder. Anders dan de Wet milieubeheer gaat deze systematiek uit van wettelijke normen voor de aanvaardbare geachte geluidbelasting als gevolg van, bijvoorbeeld, wegen, waarbij al naar gelang de situatie differentiaties zijn aangebracht en waarbij is voorzien in het van overheidswege treffen van geluidwerende maatregelen.
2.5.5. Het bestreden besluit is gebaseerd op het beleidsstandpunt. Daarbij is de op een dag werkelijk optredende, boven het jaargemiddelde uitstijgende, geluidbelasting vanwege het schietlawaai niet bepaald en niet getoetst. In het bestreden besluit is deze geluidbelasting ook niet aanvullend bepaald en beoordeeld. Het bestreden besluit is hierom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en de artikelen 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.6. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. In verband hiermee behoeven de overige gronden geen bespreking meer.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Niet is gebleken dat appellanten sub 1 in het kader van de onderhavige procedure kosten hebben gemaakt voor het opstellen van een deskundigenrapport, zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Van proceskosten van appellante sub 2 is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het het niet toepassen van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer betreft;
II. verklaart de beroepen, voorzover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 8 maart 2000, dgm/iob/5032;
IV. veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellanten sub 1 en appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van respectievelijk € 1.019,51 voor appellanten sub 1, waarvan een gedeelte groot € 966,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en € 53,51 voor appellanten sub 3; de bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellanten voornoemd;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellanten sub 1, € 204,20 voor appellante sub 2 en € 102,10 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van de Sande
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2003
271-355.