Uitspraak
200104929/1.
Datum uitspraak: 12 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Kuwait Petroleum Europoort B.V.", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2001, kenmerk 238527, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Kuwait Petroleum Europoort B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de raffinage, verwerking, op- en overslag van ruwe aardolie en aardolieproducten op het perceel Moezelweg 255 te Europoort-Rotterdam, kadastraal bekend gemeente Europoort-Rotterdam, sectie AL, nummers 67, 75, 76, 77, 82, 83, 85, 86, 87, 107, 108, 112, 119, 132, 168 en 169 (ged.). Dit besluit is op 24 augustus 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 oktober 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 6 december 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 mei 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y. Waas, W. Waque en F.J. de Jong, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het beroep van appellante richt zich tegen een aantal aan de vergunning verbonden voorschriften.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake voorschrift 16.15 niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van dit artikellid komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante betoogt dat in de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.4 en 4.3 ten onrechte emissieplafonds zijn opgenomen voor zwaveldioxiden (SO2) en stikstofoxiden (NO2). Volgens appellante worden de emissies van deze stoffen gereguleerd door het rechtstreeks werkende Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (hierna te noemen: BEES-A) en is verweerder in dit verband niet bevoegd nadere regels te stellen. Voor het overige stelt zij zich op het standpunt dat de lokale effecten van de uitstoot verwaarloosbaar zijn.
2.4.1. Verweerder stelt dat deze emissies weliswaar primair geregeld worden in het BEES-A maar dat zij het gelet op de te verwachten lokale effecten nodig hebben geacht deze voorschriften aan de vergunning te verbinden. De voorgeschreven emissieplafonds dienen er toe dat het bedrijf acht slaat op lokale omstandigheden en mogelijke verdere reductie van deze emissies, aldus verweerder.
2.4.2. In voorschrift 3.4 is bepaald dat de totale emissie van zwaveldioxiden (uitgedrukt als SO2) uit de inrichting niet meer mag bedragen dan 3100 ton per jaar.
In voorschrift 4.3 is bepaald dat de totale emissie van stikstofoxiden (uitgedrukt als NO2) niet meer mag bedragen dan 880 ton per jaar.
2.4.3. Ingevolge artikel 8.11, vierde lid, van de Wet milieubeheer kunnen voor zover met betrekking tot de inrichting regels gelden, gesteld bij of krachtens deze wet, dan wel bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten, de beperkingen en voorschriften daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan.
In artikel 13.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer wordt onder meer de Wet inzake de luchtverontreiniging genoemd.
2.4.4. In het BEES-A zijn krachtens de Wet inzake de luchtverontreiniging regels gesteld om de uitstoot van zwaveloxiden, stikstofoxiden en stof terug te dringen gelet op de problematiek van de verzuring van het milieu en met het oog op de kwaliteit van de buitenlucht. Het BEES-A dient uitsluitend een algemeen milieubelang en stelt geen regels om de hinder op leefniveau te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.
In het BEES-A worden concentratie-eisen gesteld aan de emissie van voormelde stoffen maar worden geen emissieplafonds voorgeschreven, zoals in voormelde voorschriften is gebeurd.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders bevoegd was voormelde voorschriften aan de vergunning te verbinden. Nu deze voorschriften niet afwijken van de in het BEES-A gestelde regels, maar daarop een aanvulling geven, is artikel 8.11, vierde lid, van de Wet milieubeheer in dit geval niet van toepassing. Nu verder aannemelijk is geworden dat lokale effecten kunnen optreden, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat verweerder voormelde voorschriften niet aan de vergunning had mogen verbinden. De beroepsgrond treft daarom geen doel.
2.5. Voorts stelt appellante dat in voorschrift 5.2 ten onrechte is bepaald dat dampverwerking bij het verladen van vloeistoffen alleen achterwege mag blijven indien dit tijdelijk redelijkerwijs niet mogelijk is. Dit is volgens haar niet in overeenstemming met de afspraken die voor de aardolie-industrie zijn gemaakt en neergelegd in de "Bestrijdingsstrategie voor de emissie van vluchtige organische stoffen" van het project “Koolwaterstoffen 2000” (hierna te noemen: KWS 2000).
2.5.1. Verweerder betoogt dat op de zeesteiger, waar geen dampverwerkingsinstallatie aanwezig is, verlading van nafta alleen mag plaatsvinden indien de dampverwerkingsinstallatie op de lichtersteiger tijdelijk in onderhoud is of voor benzineverlading noodzakelijk is. Dit is het geval indien de beladingsinstallaties in storing zijn of moeten worden gebruikt voor benzineverlading en/of andere naftabelading, aldus verweerder. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit in overeenstemming is met de afspraken die zijn gemaakt in het kader van het project KWS 2000.
2.5.2. In voorschrift 5.2 is bepaald dat bij de verlading van vloeistoffen, waarop de benzinerichtlijn niet van toepassing is, mag worden afgeweken van voorschrift 5.1, leden 3 en 4, indien dampverwerking tijdelijk redelijkerwijs niet mogelijk is.
2.5.3. Blijkens de voor de aardolie-industrie vastgelegde KWS-2000-afspraken is het toegestaan dat incidentele naftabeladingen plaatsvinden zonder dampverwerking met inachtneming van de dampretourdoelstellingen. Niet is vastgelegd in welke gevallen deze beladingen zonder dampverwerking mag plaatsvinden.
Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat in tegenstelling tot wat verweerder betoogt het bepaalde in voorschrift 5.2 een beperking is van de bedrijfsvoering welke geen grondslag vindt in de afspraken uit de KWS 2000. Verweerder heeft derhalve onvoldoende gemotiveerd wat de noodzaak is om een dergelijke beperking aan de vergunning te verbinden. Het besluit kan in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht in zoverre niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De beroepsgrond is gegrond.
2.6. In voorschrift 5.4 is onder meer bepaald dat indien een dampvernietigingsinstallatie of dampverwerkingsinstallatie een storing heeft of buiten bedrijf is, beladingsactiviteiten slechts mogen worden voortgezet en nieuwe mogen worden opgestart indien de totale dampemissie van de inrichting die ontstaat door het door storingen of buiten bedrijf zijn (waaronder stops) van één van deze installaties, lager is dan 8000 m3 per jaar.
Appellante stelt in haar beroepschrift dat in overeenstemming met de KWS-2000 en de geldende wettelijke regels de dampverwerkingsinstallatie niet is voorzien van een reserve-installatie. Gelet op het maximum dat is opgenomen, is het bij storing slechts mogelijk om 3 à 4 schepen te beladen, hetgeen te weinig is voor de aangevraagde bedrijfsvoering, aldus appellante.
Verweerder stelt dat de emissiegrenswaarde van 8000 m3 per jaar is gebaseerd op gegevens die appellante zelf heeft verstrekt. Indien deze waarde dreigt te worden overschreden, zal in overleg met het bedrijf, worden nagegaan hoe moet worden opgetreden, aldus verweerder. Sluiting van de raffinaderij zal volgens verweerder alleen in extreme situaties worden opgelegd. Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat dit voorschrift ziet op uitval van de installaties in een normale bedrijfssituatie maar niet ziet op calamiteiten. Indien sprake is van een calamiteit kan een ontheffing worden verleend, aldus verweerder.
De Afdeling overweegt dat uit het standpunt van verweerder blijkt dat ook hij twijfelt aan de toereikendheid van de in voorschrift 5.4 opgenomen emissiegrenswaarde. Verder blijkt uit de bewoordingen van dit voorschrift niet dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen een normale bedrijfssituatie en de situatie tijdens calamiteiten. Tenslotte overweegt de Afdeling dat uit voorschrift 5.4 niet volgt dat er een mogelijkheid is om een ontheffing te verlenen voor het overschrijden van het daarin opgenomen emissieplafond, zoals verweerder betoogt. Daarmee is het bestreden besluit op dit punt in strijd met het artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en genomen. Verder kan het besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht in zoverre niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De beroepsgrond slaagt derhalve.
2.7. In voorschrift 15.8 is onder meer bepaald dat computergestuurde procesbeveiliging tegen lekkages, overvulling en de ongewenste uitworp van luchtverontreinigende stoffen op een effectieve wijze beschermd moeten zijn tegen elektromagnetische storing van buiten.
2.7.1. Appellante betoogt dat niet duidelijk is tegen welke mate van elektromagnetische storingen de in de inrichting aanwezige computersystemen dienen te worden beveiligd.
2.7.2. Verweerders overweegt in het bestreden besluit dat er meerdere wijzen zijn waarop vergunninghoudster aan dit voorschrift kan voldoen. Ter zitting heeft hij verder nog opgemerkt dat aan dit voorschrift wordt voldaan indien computersystemen niet defect raken door elektromagnetische storing van buitenaf maar dat niet is aan te geven tegen welke mate van storing de systemen moeten worden beschermd. Verweerder merkt verder op dat er voor dit soort gevallen geen specifieke norm bestaat waaraan kan worden getoetst.
2.7.3. De Afdeling overweegt dat uit voorschrift 15.8 niet blijkt tegen welke mate van elektromagnetische storing de computersystemen dienen te worden beschermd. Derhalve is niet duidelijk wanneer vergunninghoudster heeft voldaan aan het bepaalde in dit voorschrift. Het voorschrift verdraagt zich in zoverre niet met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond is op dit punt gegrond.
2.8. Appellante voert – samengevat - aan dat de in de voorschriften 16.9, 18.1, 19.1 en 22.2 voorgeschreven voorzieningen dan wel opgenomen richtlijnen ertoe nopen dat direct een fors deel van de bestaande installaties dan wel gebouwen dient te worden aangepast dan wel te worden vervangen, hetgeen - mede gezien de bestaande en vergunde situatie – redelijkerwijs niet van haar kan worden gevergd. Volgens appellante bieden de huidige voorzieningen voldoende bescherming tegen de nadelige gevolgen voor het milieu van de activiteiten. Zij bepleit een gefaseerde aanpassing van de installaties dan wel de gebouwen.
2.8.1. Verweerder heeft overwogen dat het bepaalde in voormelde voorschriften in overeenstemming is met de stand der techniek en nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Hij merkt verder op dat vergunninghoudster ruim de tijd heeft gehad om de bedrijfsvoering aan te passen omdat zij reeds gedurende lange tijd op de hoogte was van het feit dat op het moment van vergunningverlening aan het bepaalde in deze voorschriften moet worden voldaan.
2.8.2. In voorschrift 16.9 is onder meer bepaald dat indien door bodemonderzoek is vastgesteld dat sprake is van nader in het voorschrift vermelde omstandigheden, ondergrondse pijpleidingen met toebehoren, waardoor bodemverontreinigde stoffen worden vervoerd, uitwendig tegen corrosie moeten zijn beschermd door middel van een kathodische bescherming volgens de Nederlandse praktijkrichtlijnen NPR 6912 (Delft, NNI 1979).
In voorschrift 18.1 is bepaald dat de pompen en/of compressoren, die giftige stoffen verpompen, geheel gesloten moeten zijn uitgevoerd of zijn voorzien van een dubbel mechanical seal met spervloeistof.
In voorschrift 19.1 is bepaald dat in leidingsystemen, waarin zich giftige stoffen bevinden, uitsluitend afsluiters mogen worden toegepast van het type balgafsluiters met een pakkingbus of een gelijkwaardig afdichtingssysteem.
In voorschrift 22.2 is onder meer bepaald dat om te voorkomen dat brandbare, explosieve, giftige en/of stankverwerkende vloeistoffen bij storingen van de ene procesinstallatie naar de andere kunnen stromen en om te voorkomen dat bij een grote lekkage de vloeistof grote plassen vormt of zich ter plaatse verzamelt, de desbetreffende installatiedelen moeten zijn geplaatst op een vloeistofdichte grondbedekking, die onder afschot moet zijn gelegd, zodat de vloeistof, zonder andere installatiedelen te kruisen, snel naar een rioolsysteem wordt afgevoerd.
2.8.3. Daargelaten de vraag of alle hiervoor vermelde voorschriften nodig zijn ter bescherming van het milieu, is de Afdeling van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd om welke reden redelijkerwijs kan worden gevergd dat binnen afzienbare tijd alle installaties en gebouwen worden aangepast aan het bepaalde in deze voorschriften. Het bestreden besluit kan derhalve in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht in zoverre niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. De beroepsgrond treft doel.
2.9. Appellante stelt dat het bepaalde in voorschrift 16.12 ten onrechte van toepassing is op “opslagtanks” in plaats van “druktanks”.
Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat zij kunnen instemmen met een wijziging van voorschrift 16.12 in voormelde zin.
Nu voorschrift 16.12 verwijst naar voorschrift 16.1 en dit laatste voorschrift alleen betrekking heeft op toestellen onder druk, is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 16.12 zodanig dient te worden gewijzigd dat dit voorschrift ziet op druktanks in plaats van opslagtanks. Gelet hierop zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
2.10. Appelante stelt dat zij niet direct bij het inwerkingtreden van de vergunning kan voldoen aan het bepaalde in de voorschriften 25.19 tot en met 25.21 en 27.2.
2.10.1. Verweerder overweegt in het bestreden besluit dat waar aanpassing van de installaties in bepaalde situaties niet mogelijk zijn of vergunninghoudster voor onevenredig hoge kosten plaatsen, de voorschriften niet van toepassing zijn. Vergunninghoudster moet in dat geval, in overleg met verweerder, bezien welke alternatieven mogelijk zijn en deze toepassen.
2.10.2. In voorschrift 25.19 is bepaald dat de overvulbeveiliging van de walinstallatie moet voldoen aan de vigerende eisen volgens de Duitse “Technische Regeln für brennbare Flüssigkeiten”, TRbF 111, nr.4 en Anlage 1 of daarmee gelijk te stellen richtlijnen zulks ter beoordeling van de directeur van de DCMR. Waar niet geheel aan deze richtlijn, of hiermee gelijk te stellen richtlijnen kan worden voldaan, dient vergunninghoudster afwijkingen en mogelijke aanpassingen te inventariseren. De naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijke aanpassingen dienen te worden aangebracht.
De voorschriften 25.20 en 25.21 houden nadere regels in met betrekking tot het gebruik van de in voorschrift 25.19 bedoelde overvulbeveiliging.
In voorschrift 27.2 is bepaald dat stookinstallaties voor gasvormige en/of vloeibare brandstoffen uitgezonderd aardgas, met een maximum belasting groter dan 600 kW moeten voldoen aan de “Voorlopige richtlijnen voor de beveiliging van stookinstallaties met een maximum belasting groter dan 600 kW in de procesindustrie en die worden gestookt met gasvormige of vloeibare brandstoffen”van de werkgroep “Stoken”van de Technische Commissie voor Toestellen onder Druk (T.C.T.D.), eerste druk 1978, uitgegeven door het Directoraat Generaal van de Arbeid van het Ministerie van Sociale Zaken. Waar, bij oudere stookinstallaties, niet geheel aan deze richtlijn kan worden voldaan, dient vergunninghoudster afwijkingen en mogelijke aanpassingen te inventariseren. De naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijke aanpassingen dienen te worden aangebracht.
2.10.3. De Afdeling overweegt dat deze voorschriften, gelet op de formulering daarvan, niet overeenstemmen met hetgeen blijkens de overwegingen van het bestreden besluit door verweerders wordt beoogd. Het bestreden besluit is derhalve op die punten niet met de benodigde zorgvuldigheid voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2, van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
2.11. Appellante kan zich niet verenigen met het bepaalde in de aan de vergunning verbonden voorschriften 20.3, 20.4 en 24.4b. Zij voert daartoe onder meer aan dat gebleken is dat automatisch ingrijpen in een continue proces een verslechtering betekent ten opzichte van het handmatig ingrijpen door een operator.
2.11.1. In voorschrift 20.3 is bepaald dat in de fakkeltop automatisch stookgas moet worden geïnjecteerd zodat een reukloze verbranding wordt verkregen.
In voorschrift 20.4 is bepaald dat in de fakkeltop automatisch stoom moet worden geïnjecteerd zodat een reukloze verbranding wordt verkregen.
In voorschrift is 24.4, onder b, is bepaald dat bovengrondse verticale opslagtanks moeten zijn uitgevoerd met een onafhankelijke niveaubeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank automatisch de verladingpomp stopt of de afsluiter in de toevoerleiding naar de tank geleidelijk sluit, of een andere naar het oordeel van de directeur, gelijkwaardige voorziening.
2.11.2. Verweerder heeft ter zitting weliswaar opgemerkt dat de voormelde voorzieningen de stand der techniek betreffen maar niet is gebleken dat dergelijke voorzieningen bij andere vergelijkbare inrichtingen worden toegepast. Nu verder niet gebleken is dat de door verweerder voorgeschreven voorzieningen nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, is de Afdeling van oordeel dat de onderhavige voorschriften in de huidige redactie onnodig bezwarend en derhalve in strijd zijn met het bepaalde in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Het beroep slaagt op dit punt.
2.12. Het beroep is derhalve gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 5.2, 5.4, 15.8, 16.9, 18.1, 19.1, 20.3, 20.4, 22.2, 24.4b, 25.19, 25.20, 25.21, 27.2 en 16.12, eerste volzin, betreft. De Afdeling zal ten aanzien van voorschrift 16.12 op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
2.13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 8 augustus 2001, 238527, voorzover het de voorschriften 5.2, 5.4, 15.8, 16.9, 18.1, 19.1, 20.3, 20.4, 22.2, 24.4b, 25.19, 25.20, 25.21, 27.2 en 16.12, eerste volzin, betreft;
III. bepaalt dat de volgende volzin in de plaats treedt van de eerste volzin van voorschrift 16.12 van het bestreden besluit:
Installatie(onderdelen) (waaronder systemen, drukvaten en pijpleidingen en bovengrondse druktanks alsmede het toebehoren), waarop voorschrift 16.1 van toepassing is, moeten ten minste eenmaal per vier jaar (druktanks tenminste eenmaal per acht jaar) door een door de directeur aanvaarde keuringsinstantie aan een herkeuring worden onderworpen;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2003
289.