Uitspraak
200101898/1.
Datum uitspraak: 5 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de Regionaal Inspecteur Milieuhygiëne Noord,
3. de vereniging "De Waddenvereniging" gevestigd te Harlingen en de stichting "De Stichting Milieufederatie Groningen", gevestigd te Groningen,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2001, kenmerk 2001-2269/9/A.33, RMM, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Elektroschmelzwerk Delfzijl B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van siliciumcarbide op het adres Kloosterlaan 11-13 te Delfzijl. Dit besluit is op 12 maart 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 17 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 19 april 2001, appellant sub 2 bij brief van 23 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2001, en appellanten sub 3 bij brief van 23 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2001, beroep ingesteld. De gronden zijn door appellant sub 2 aangevuld bij brief van 28 mei 2001 en door appellanten sub 3 bij brief van 10 mei 2001.
Bij brief van 17 juli 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2001, waar appellante sub 1, in persoon, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. L. Bomhof en [gemachtigde], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door B.H.C. van Dam, D. van Hell, J.P. van Zweeden, J. ten Hove, M.J. Hopma, E.P. Smid en H.P. Werkman, ambtenaren van de provincie zijn verschenen. Verder is vergunninghoudster verschenen, vertegenwoordigd door mr. M.T.H. de Gaay Fortman, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden].
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 juli 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 19 december 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellant sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. M. Beudeker en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door B.H.C. van Dam, J.P. van Zweeden, M.J. Hopma en W.K. Bouwmeester, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Verder is vergunninghoudster verschenen, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra en mr. M.T.H. de Gaay Fortman, advocaten te Amsterdam, en [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, moet het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening houden met het voor hem geldende milieubeleidsplan.
2.2. In de inrichting wordt siliciumcarbide (hierna: SiC) vervaardigd uit kwartszand en petroleumcokes. Hiertoe worden de cokes gemengd met zand en in de open lucht gestort in bergen (zogenoemde ‘ovens’) en afgedekt met folie. Met behulp van een grafietstroomgeleider wordt de temperatuur in de kern van een oven zodanig opgevoerd dat het zand-cokesmengsel wordt omgezet in SiC. Bij dit proces komt procesgas vrij, waarin zich onder meer zwavelhoudende componenten bevinden, waaronder zwavelwaterstof (hierna: H2S). In een ontzwavelingsinstallatie (hierna: PRF) worden de zwavelverbindingen uit het procesgas verwijderd en omgezet in elementair zwavel. De PRF heeft een ontwerp-verwijderingsrendement van 98%. Wanneer uitval van de PRF als gevolg van onderhoud en storingen wordt meegerekend, wordt een ontzwavelingsrendement gehaald van 90%. Het bij de ontzwaveling verkregen zwavelarme gas wordt als stookgas ingezet in de tot de inrichting behorende elektriciteitscentrale. De niet verwijderde zwavelcomponenten worden hierin verbrand tot een restemissie zwaveldioxide (hierna: SO2).
De onderhavige vergunning is onder meer aangevraagd om de vergunde productiecapaciteit van 60.000 ton SiC per jaar uit te breiden tot 80.000 ton per jaar.
2.3. Appellanten sub1, sub 2 en sub 3 zijn van mening dat de voorschriften die verweerder heeft gesteld met betrekking tot de emissie van SO2 niet streng genoeg zijn, mede in het licht van het in Nederland gevoerde anti-verzuringsbeleid. Als de ontzwavelingsinstallatie goed functioneert kan volgens appellanten sub 3 een strengere norm worden gesteld. De in de aanvraag en de vergunning vastgelegde voorzieningen ter beperking van deze emissie voldoen volgens appellanten sub 3 niet aan de stand der techniek. Huns inziens had kunnen worden gekozen voor het toepassen van een beter ontzwavelingsproces of voor een beperking van de productie.
2.3.1. Ingevolge vergunningvoorschrift B.6 mag de SO2-emissie uit de PRF, berekend als voortschrijdend gemiddelde over een periode van 12 aaneengesloten maanden, niet meer bedragen dan 8,25 kg SO2 per ton geproduceerd SiC. De toegestane emissie is inclusief de emissie tijdens stilstand van de PRF indien en voorzover de stilstand meer dan 500 uur per jaar bedraagt en exclusief de emissie tijdens de eerste 500 stilstandsuren per kalenderjaar. De SO2-emissie tijdens de eerste 500 stilstandsuren per kalenderjaar mag niet meer bedragen dan 362 ton.
2.3.2. Verweerder heeft de te verwachten emissie getoetst aan de reductiedoelstellingen die in het NMP3 zijn neergelegd en die zijn overgenomen in het provinciaal milieubeleidsplan. In het NMP3 is de totale SO2-uitstoot in Nederland in 1985 als referentiekader gekozen. Volgens het NMP3 moest in het jaar 2000 een emissiereductie zijn bereikt van 80% ten opzichte van dit referentiekader. In 2010 dient deze reductie 90% te bedragen. Om deze doelstelling wat betreft de uitstoot, veroorzaakt door de chemische industrie, te helpen verwezenlijken is door de overheid en de chemische industrie, vertegenwoordigd in de VNCI, een convenant (de Intentieverklaring uitvoering milieubeleid chemische industrie) gesloten. De in dit convenant geformuleerde Integrale Milieu Taakstelling houdt voor verbrandingsemissies als de onderhavige een reductiedoelstelling in van 80% in 2000 en 90 % in 2010, beide ten opzichte van de emissie in 1985.
Als deze reductiedoelstelling rechtstreeks wordt doorgetrokken naar de inrichting van vergunninghoudster, die in 1985 een emissie veroorzaakte van 4,8 kiloton per jaar, komt dat neer op een emissieplafond van 969 ton in 2000 en 485 ton in 2010. Ingevolge voorschrift B.6 is bij de nu vergunde productie van 80.000 ton SiC een SO2-emissie van 1022 ton toegestaan.
Verweerder is van mening dat de voorzieningen en maatregelen die ter beperking van de SO2-emissie zijn getroffen, voldoen aan de stand der techniek, die deels beschreven is in de Bijzondere regeling betreffende de productie van siliciumcarbide in de NeR. Verdergaande emissiebeperkende voorzieningen en maatregelen kunnen zijns inziens op dit moment redelijkerwijs niet van vergunninghoudster worden gevergd.
2.3.3. Naar het oordeel van de Afdeling overschrijdt de evengenoemde SO2-emissie van 1022 ton het emissieplafond voor het jaar 2000 dat overeenstemt met het provinciale milieubeleidsplan en het NMP3, niet zodanig, dat met grond kan worden gesteld dat verweerder in zoverre onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciale milieubeleidsplan. Mede gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van vergunninghoudster thans geen verdergaande emissiebeperkende voorzieningen en maatregelen kunnen worden verlangd dan in de vergunning zijn vastgelegd.
De Afdeling stelt vast dat het emissieplafond van 485 ton, dat bij het rechtstreeks doortrekken van de reductiedoelen naar de onderhavige inrichting als doelstelling zou gelden voor het jaar 2010, aanzienlijk wordt overschreden. In het bestreden besluit heeft verweerder terzake slechts overwogen, dat te zijner tijd zal moeten worden bezien of de vergunning met toepassing van artikel 8.22 van de Wet milieubeheer moet worden aangepast om deze doelstelling te realiseren. Naar het oordeel van de Afdeling had het – mede gezien het bepaalde in artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer - evenwel op de weg van verweerder gelegen om te bezien of vergunninghoudster reeds in het bestreden besluit kon worden verplicht onderzoek te doen naar mogelijkheden om te komen tot een zodanige reductie van de SO2-emissie dat de reductiedoelstelling voor 2010 zal kunnen worden gehaald. De beroepen van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 zijn in zoverre gegrond.
2.4. Appellant sub 2 is van mening dat de omstandigheid dat in voorschrift B.6 een voortschrijdend gemiddelde over een periode van 12 maanden wordt gehanteerd, tot handhavingsproblemen leidt en vergunninghoudster bovendien teveel ruimte laat. In dit verband acht appellant sub 2 de in voorschrift B.6a geboden compensatiemogelijkheid te onduidelijk. Volgens appellant sub 2 wordt vergunninghoudster in voorschrift B.6a bij overschrijding van de emissiegrenswaarde ten onrechte een begunstigingstermijn van 21 dagen gegund.
Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, is de SO2-uitstoot onderhevig aan fluctuaties, die niet op korte termijn kunnen worden opgevangen. Om die reden zou verweerder, wanneer hij zou hebben gekozen voor een norm voor bijvoorbeeld een uur-, week- of maandgemiddelde, een minder strenge norm hebben moeten stellen om de bedrijfsvoering van vergunninghoudster niet onmogelijk te maken. Doordat de gemiddelde uitstoot over een termijn van 12 maanden is genormeerd, kon de huidige, strengere norm worden gesteld. Voorzover appellant sub 2 bedoelt te stellen dat verweerder door de wijze van normstelling een emissieruimte heeft toegestaan die niet past bij het door hen gekozen beschermingsniveau, mist zijn beroepsgrond derhalve feitelijke grondslag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de handhavingsproblemen die de in voorschrift B.6 gekozen wijze van normering met zich brengt, minder zwaar wegen dan het bovengenoemde nadeel dat kleeft aan een normstelling voor een korter tijdvak.
Naar het oordeel van de Afdeling leidt de omstandigheid dat vergunninghoudster ingevolge voorschrift B.6a de vrijheid wordt gelaten zelf in een plan van aanpak vast te leggen op welke wijze een te grote SO2-emissie wordt gecompenseerd, niet tot rechtsonzekerheid. In dit voorschrift is duidelijk bepaald dat de compensatie hoe dan ook binnen drie maanden moet plaatsvinden. Mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB is de Afdeling van oordeel dat een te grote SO2-immissie niet leidt tot zodanig acute milieuschade, dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat vergunninghoudster de mogelijkheid kan worden geboden binnen 21 dagen na een geconstateerde overschrijding van de emissienorm een plan van aanpak op te stellen teneinde de te grote emissie binnen drie maanden te compenseren.
Deze beroepsgronden van appellant sub 2 treffen geen doel.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 3 stellen dat de H2S-emissie van de inrichting onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt.
2.5.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de inrichting ten tijde van het bestreden besluit een geurimmissie van 7 geureenheden (hierna: g.e.) per kubieke meter lucht als 98-percentielwaarde veroorzaakte. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat zodanige voorzieningen en maatregelen getroffen moeten worden, dat de geurimmissie op korte termijn afneemt tot 3 g.e./m3 als 98-percentielwaarde. Dit immissieniveau komt, zo stelt verweerder, overeen met de geurimmissie die in een omgeving als de onderhavige aanvaardbaar kan worden geacht volgens de Bijzondere regeling voor rioolwaterzuiveringsinstallaties (hierna; RWZI’s) in de NeR. De voorzieningen, die volgens verweerder nodig zijn om dit immissieniveau te bereiken, zijn vastgelegd in de vergunningvoorschriften B.1 tot en met B.3.
Uiteindelijk moet er volgens verweerder voor worden gezorgd dat de geurimmissie niet meer bedraagt dan 1 g.e./m3 als 98-percentielwaarde. In voorschrift B.5 is kort gezegd bepaald dat onderzoek moet worden verricht naar de technische en bedrijfseconomische haalbaarheid van de in dat voorschrift genoemde aanvullende maatregelen en voorzieningen, die volgens verweerder noodzakelijk zijn om de geurimmissie tot dit niveau terug te brengen.
2.5.2. In het verweerschrift erkent verweerder dat de maatregelen en voorzieningen die zijn vermeld in de voorschriften B.1 tot en met B.3 en die ten tijde van het bestreden besluit reeds waren doorgevoerd, geen reductie van de geurimmissie met zich hebben gebracht. Om die reden wordt er volgens verweerder aan gedacht om het in voorschrift B.5 bedoelde onderzoek te bespoedigen, teneinde sneller zicht te krijgen op een oplossing van de geurproblematiek.
2.5.3. Mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB is de Afdeling er niet van overtuigd dat de door de inrichting veroorzaakte geur zodanig overeenkomt met de geur, veroorzaakt door RWZI’s, dat verweerder ter rechtvaardiging van het door hen voorlopig aanvaardbaar geachte beschermingsniveau van 3 g.e./m3 als 98-percentielwaarde zonder meer kon verwijzen naar de bijzondere regeling betreffende RWZI’s. In zoverre berust het besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een toereikende motivering.
Blijkens de in rechtsoverweging 2.5.2 weergegeven mededelingen van verweerder is hij tot het inzicht zijn gekomen dat de voorgeschreven maatregelen er niet toe leiden dat het door hem voorlopig aanvaardbaar geachte beschermingsniveau wordt bereikt. Het bestreden besluit verdraagt zich wat de beoordeling van de geurhinder betreft dan ook niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Bovendien is onder deze omstandigheden geenszins zeker of het in voorschrift B.5 bedoelde onderzoek zal leiden tot een reductie van de geurimmissie tot het door verweerder uiteindelijk gewenste niveau van 1 g.e./m3 als 98-percentielwaarde en zelfs of daardoor de geurimmissie kan worden teruggedrongen tot 3 g.e./m3 als 98-percentielwaarde. Dit klemt te meer, omdat verweerder ten opzichte van de eerder vergunde productie van 65.000 ton SiC per jaar een productietoename heeft vergund van 15.000 ton SiC per jaar. Verweerder heeft in het bestreden besluit weliswaar overwogen dat door de productiestijging de H2S-emissies als gevolg van continue lekkages langs de folie van de ovens niet zullen toenemen, maar daarmee staat niet vast dat ook H2S-emissies vanwege andere bronnen in de inrichting niet toenemen wanneer de productie stijgt. In dit verband acht de Afdeling van belang dat de geurproblematiek blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door zogeheten ‘blazers’, piekemissies die optreden door scheuren in de folie. Verweerder heeft terzake in de vergunning niets geregeld.
De beroepen van appellanten sub 1 en sub 3 zijn in zoverre gegrond.
2.6. Appellanten sub 1 en sub 3 zijn van mening dat de inrichting onaanvaardbare stofhinder veroorzaakt. Gezien de aard van het vrijkomende stof wordt hierdoor volgens appellanten de volksgezondheid geschaad. De stofemissienorm en de maatregelen die in de voorschriften zijn vastgelegd, voldoen volgens appellanten sub 3 niet aan de stand der techniek, zoals die is beschreven in de Nederlandse emissierichtlijnen lucht (hierna: de NeR). Voorschrift B.23, waarin een rapportageverplichting is opgenomen met betrekking tot de resultaten van stofmetingen, is volgens appellanten sub 3 te vrijblijvend, nu daarin niet is bepaald welke aanvullende maatregelen moeten worden getroffen wanneer de stofemissie te groot is.
2.6.1. Ter beperking van stofhinder zijn aan de vergunning de voorschriften B.20 tot een met B.23 verbonden. Voorschrift B.20 bevat een aan de SiC-productie gerelateerde stofnorm van 2,55 kg per ton SiC. In voorschrift B.22 is een eenmalig onderzoek naar de stofemissie voorgeschreven. In voorschrift B.23 is kort gezegd bepaald dat de resultaten van dit onderzoek aan verweerder moeten worden gerapporteerd. Verder bevatten de voorschriften een verplichting om vrachtwagens waarmee grondstoffen worden aangevoerd, af te dekken, een preventief onderhoudsprogramma, een veeginstructie voor het schoonhouden van het terrein van de inrichting, een verplichting tot het afdekken van opgeslagen stoffen, een beperking van de vullingsgraad van de storttrechter in de inrichting, de verplichting om loswerkzaamheden te staken bij een windsnelheid van meer dan 17 meter per seconde, een beperking van de storthoogte, de verplichting om wanneer bij het afgraven van een oven een stofwolk ontstaat de werkzaamheden te staken en tot besproeiing over te gaan en een aantal eisen met betrekking tot filterinstallaties.
2.6.2. Uit de overwegingen van het bestreden besluit maakt de Afdeling op dat verweerder de te verwachten stofhinder heeft beoordeeld aan de hand van de NeR. In de emissienorm die is gesteld in voorschrift B.20 en die is gebaseerd op een onderzoek dat in 1994 is verricht, heeft verweerder de emissie willen vastleggen die optreedt voordat de in de voorschriften vastgelegde maatregelen zijn getroffen. De voorschriften B.22 en B.23 strekken ertoe dat wordt onderzocht welke emissie optreedt na het treffen van de voorgeschreven maatregelen. De resultaten van dit onderzoek zullen, zo heeft verweerder overwogen, worden gebruikt om te beoordelen of de emissienorm kan worden nageleefd en of aanscherping van de emissienorm mogelijk en noodzakelijk is.
2.6.3. Mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB is de Afdeling van oordeel dat de voorgeschreven maatregelen overeenstemmen met hetgeen in de NeR als de stand der techniek is beschreven. Gezien de aard van de onderhavige stofemissie was het voor verweerder niet goed mogelijk te voorspellen welke emissie zal optreden wanneer deze maatregelen zijn getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorgeschreven maatregelen, gecombineerd met de in voorschrift B.20 opgenomen emissienorm en de onderzoeks- en rapportageverplichting, voorgeschreven in de voorschriften B.22 en B.23, voldoende bescherming bieden tegen stofhinder.
2.7. Gelet op het bovenstaande vertoont het bestreden besluit gebreken wat betreft de beoordeling van de SO2-emissie en de geurhinder. Met name de geurhinder is naar het oordeel van de Afdeling bepalend voor de vraag of de vergunning kan worden verleend. Om die reden zijn de beroepen geheel gegrond en moet het bestreden besluit in zijn geheel worden vernietigd. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden komt de Afdeling niet toe.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van door appellant sub 2 gemaakte, voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. Bij de vaststelling van de proceskostenveroordeling ten behoeve van appellanten sub 3 heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de onderhavige zaak gevoegd is behandeld met de zaak E03.98.1596/1.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 27 februari 2001, kenmerk 2001-2269/9/A.33, RMM;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen in
de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 697,77, waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
en in de door appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 161, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
de bedragen dienen door de provincie Groningen te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 102,10 voor appellante sub 1, € 204,20 voor appellant sub 2 en € 204,20 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Havik, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Havik
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2003
213-164.