Uitspraak
200104413/1.
Datum uitspraak: 5 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "de Waddenvereniging", gevestigd te Harlingen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2001, kenmerk nr. 2001-11.396, RMM, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Teijin Twaron B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van aramide-polymeer PPTA, paraphenyleendiamine (PPD), orthophenyleendiamine (OPD), teraftaloydichloride (TDC) en zoutzuur 30%, gelegen aan de Oosterhornhaven te Farnsum, kadastraal bekend gemeente Delfzijl, sectie O, nummer 233. Dit besluit is op 23 juli 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 oktober 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 10 december 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 juni 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en mr. drs. I.N. Wildschut, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Hopma en P. Kamminga, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Voor de inrichting is eerder bij besluit van 16 februari 1995 een revisievergunning verleend. De thans bestreden vergunning is aangevraagd in verband met de beoogde uitbreiding van de productie van aramide-polymeer tot een productieniveau van 17.000 ton per jaar.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. De bezwaren van appellante hebben betrekking op het gebruik en de emissie van tetrachloorkoolstof (hierna: tetra). Zij zijn met name gericht tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.6, 7.1 en 7.2.
2.3.1. In voorschrift 1.6 is vermeld welke onderwerpen in het milieujaarverslag tenminste aan de orde moeten komen.
In voorschrift 7.1 is bepaald dat de totale emissie van tetra van de onderhavige inrichting lager moet zijn dan 375 kg op jaarbasis. Vanaf het jaar 2002 moet deze emissie lager zijn dan 300 kg/jaar. Met de totale emissie van tetra wordt bedoeld de som van de emissiepunten AS-2701 A/B of AS27XX (emissiepunt L10), het inlaatfilter AS-2705 (emissiepunt L11) en de diffuse emissies, exclusief incidentele emissies.
In voorschrift 7.2 is bepaald dat Teijin Twaron B.V. het onderzoek naar een procesvoering zonder de toepassing van tetra dient te continueren. Ten minste jaarlijks (voor 1 april) dient de stand van zaken hieromtrent te worden gerapporteerd aan het bevoegd gezag.
2.4. Appellante heeft aangevoerd dat incidentele emissies van tetra ten onrechte niet zijn genormeerd. Op grond van het voorzorgsbeginsel en ten behoeve van de rechtszekerheid van derden dient volgens haar voor de totaallozing een emissievoorschrift te gelden. Omdat de begrippen “incidentele emissie” en “calamiteit” in de vergunning niet zijn gedefinieerd, is de vergunning volgens appellante ook niet handhaafbaar. Het uitsluiten van incidentele emissies van tetra is naar haar mening eveneens in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien deze emissies in de ontwerpvergunning ten behoeve van AKZO-Nobel, CBK te Delfzijl niet van de normering van de tetra-emissies zijn uitgesloten.
2.4.1. In de considerans van het bestreden besluit is overwogen dat onder incidentele emissies moeten worden verstaan emissies als gevolg van incidenten en/of calamiteiten, oftewel geen emissies die behoren tot de normale bedrijfsvoering. Verweerder is van mening dat het karakter van incidentele emissies met zich brengt dat daaraan geen kwantitatieve beperking kan worden gesteld door middel van een getalsmatige norm. Verweerder heeft verder gesteld dat in de inmiddels aan AKZO-Nobel, CBK te Delfzijl verleende vergunning de incidentele emissies ook buiten de normstelling voor tetra-emissie zijn gehouden, doch dat – anders dan in de onderhavige vergunning – voor de diffuse emissie van tetra wel een aparte normstelling is opgenomen.
2.4.2. De Afdeling overweegt dat uit de considerans van het bestreden besluit voldoende blijkt dat met incidentele emissies worden bedoeld de emissies van tetra die het gevolg zijn van ongewone voorvallen, dat wil zeggen van gebeurtenissen die afwijken van de normale bedrijfsactiviteit. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in voorschrift 7.1 vastgelegde normen niet gelden voor incidentele emissies in deze zin. Dat neemt evenwel niet weg dat de bedoelde incidentele emissies zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Niet is gesteld of gebleken dat de aan de vergunning verbonden voorschriften in dat opzicht ontoereikend zijn. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen verweerder heeft gesteld, niet aannemelijk is geworden dat verweerder in dit geval anders heeft gehandeld dan bij de vergunningverlening aan AKZO-Nobel, CBK te Delfzijl. Reeds hierom treft die grief geen doel. Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.5. Appellante heeft aangevoerd dat de vergunning niet voldoet aan de verplichting tot minimalisatie van de emissie van tetra, zoals voorgeschreven in artikel 17 van Verordening (EG), nr. 2037/2000, van 29 september 2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (hierna: de Verordening). Deze verplichting geldt voor een langere periode dan twee jaar, aldus appellante. Naar haar mening moeten de voorschriften waarborgen dat voortdurend, waar mogelijk, de uitstoot van tetra wordt gereduceerd.
2.5.1. Verweerder heeft gesteld dat de in voorschrift 7.1 per 1 januari 2002 geldende norm voor de emissie van tetra van maximaal 300 kg per jaar zich bevindt op de grens van wat op dit moment technisch mogelijk is. Voor de korte termijn is een verdere neerwaartse bijstelling van deze norm technisch niet uitvoerbaar. Verweerder heeft verder gewezen op de in de voorschriften 7.2 tot en met 7.9 opgenomen onderzoeks-, meet- en registratieverplichtingen, die ertoe bijdragen dat vergunninghoudster zich voortdurend bewust zal blijven van de noodzaak van een continu voortgaande reductie van de emissie van tetra. Indien blijkt dat de norm scherper kan worden gesteld, zal verweerder de norm ambtshalve aanpassen. Het reeds nu aanscherpen van de norm voor de toekomst is volgens verweerder niet mogelijk, omdat niet zeker is of daaraan te zijner tijd kan worden voldaan.
2.5.2. Uit de artikelen 2 en 17, derde en vierde lid, van de Verordening volgt dat alle uitvoerbare voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen om emissie van tetra te voorkomen of tot een minimum te beperken.
Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, moet een uitstoot van tetra van minder dan 300 kg per jaar vooralsnog technisch niet haalbaar worden geacht. Met de opgelegde norm van 300 kg per jaar vanaf het jaar 2002 is ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voldoende gewaarborgd dat de emissie van tetra tot een minimum wordt beperkt. Het bestreden besluit is in zoverre niet in strijd met de Verordening. Dit beroepsonderdeel slaagt daarom niet.
2.6. Ten slotte is aangevoerd dat het bestreden besluit niet toereikend is voorzover het gaat om de ontwikkeling van alternatieven voor het gebruik van tetra in de productie van TDC. Appellante is van mening dat in de voorschriften moet worden opgenomen dat het gebruik van tetra slechts tot 2010 is toegestaan. In voorschrift 1.6 ontbreekt naar de mening van appellante in strijd met artikel 12.2, onder a, van de Wet milieubeheer het onderwerp “de aard van de inrichting en de activiteiten en processen in de inrichting”. Op grond van deze rapportageverplichting zou jaarlijks de noodzaak van het gebruik van tetra moeten worden aangetoond. Het in voorschrift 7.2 bedoelde onderzoek naar een procesvoering zonder de toepassing van tetra moet naar haar mening door een onafhankelijke instantie worden uitgevoerd, terwijl de resultaten van het onderzoek openbaar moeten zijn.
2.6.1. De Afdeling overweegt dat het gebruik van tetra in het productieproces is aangevraagd. Dit gebruik van tetra in de inrichting van vergunninghoudster is niet in strijd met de Verordening. Een voorschrift inhoudende dat het gebruik van tetra in het productieproces op termijn moet zijn beëindigd, zou betekenen dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, hetgeen in strijd is met het systeem van de Wet milieubeheer. Dit beroepsonderdeel slaagt daarom niet.
De inrichting van vergunninghoudster is niet op grond van hoofdstuk 12 van de Wet milieubeheer verplicht een milieujaarverslag te maken. De inrichting behoort niet tot één van de categorieën die daartoe zijn aangewezen in het Besluit milieuverslaglegging. Artikel 12.2 van de Wet milieubeheer is in dit geval derhalve niet van toepassing. Ook overigens ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voorschrift 1.6 moet worden aangevuld met het door appellante genoemde onderwerp.
Uit de stukken blijkt dat de resultaten van het in voorschrift 7.2 bedoelde onderzoek voor derden zijn te volgen in het milieujaarverslag. Voor het betrekken van onafhankelijke derden bij het onderzoek ziet verweerder geen aanleiding. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Het beroep slaagt in zoverre evenmin.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Daarbij wordt opgemerkt dat het verzoek om veroordeling van appellante in de proceskosten van vergunninghoudster niet wordt ingewilligd, omdat niet kan worden geoordeeld dat het appellante bij voorbaat volstrekt duidelijk moet zijn geweest dat haar beroep ongegrond is.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2003
148.