Uitspraak
200105931/1.
Datum uitspraak: 5 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"AG-Chem B.V.", gevestigd te Grubbenvorst,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. de Milieugroep Horst aan de Maas, gevestigd te Horst,
4. [appellanten sub 4], wonend te [woonplaats], respectievelijk [woonplaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
6. [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
en
provinciale staten van Limburg,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2001 hebben verweerders, op voorstel van gedeputeerde staten van Limburg van 24 april en 19 juni 2001, vastgesteld het "Provinciaal Omgevingsplan Limburg" (hierna te noemen: POL).
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 28 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2002, appellante sub 2 bij brief van 2 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 januari 2002, appellant sub 3 bij brief van 3 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2002, appellanten sub 4 bij brief van 3 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2002, appellante sub 5 bij brief van 4 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2002, en appellante sub 6 bij brief van 4 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 18 januari 2002.
Verweerders hebben geen verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. drs. M.E.F. Staal, advocaat te Utrecht, en [gemachtigde], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellant sub 3, vertegenwoordigd door mr. J.M.E. Kessels, advocaat te Venlo, appellanten sub 4, 5 en 6, vertegenwoordigd door mr. J.F.C.M. Mulders, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. J.M.W. Mesters en mr. M.C. Siecker, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Horst aan de Maas, vertegenwoordigd door P.J.G. van Melik, ambtenaar van de gemeente, en de gemeenteraad van Maasbree, vertegenwoordigd door mr. Clussens, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het POL heeft betrekking op het gehele grondgebied van de provincie Limburg en vervangt de huidige streekplannen (met dien verstande dat de streekplanherzieningen “Openruimte- en bufferzonebeleid Zuid-Limburg” en “Nedcar en omgeving” (met uitzondering van de begrenzing van het stedelijk gebied) als zogenoemde POL-aanvullingen zijn aangemerkt), het waterhuishoudingsplan, het milieubeleidsplan en het provinciaal verkeers- en vervoersplan. Daarnaast bevat het de omgevingsaspecten van het provinciale economische en welzijnsbeleid.
Alleen voor zover het POL de herziening van de streekplannen betreft, is de Afdeling, met inachtneming van het navolgende, in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van daartegen gerichte beroepen.
2.2. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voor zover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien. Indien een onderdeel van een zodanig plan een concrete beleidsbeslissing is, wordt die beslissing bij de uitwerking of afwijking bedoeld in het tiende lid of bij de vaststelling van gemeentelijke of regionale plannen als bedoeld in de hoofdstukken IV of IVA van de wet in acht genomen.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van toepassing, in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
2.3. In paragraaf 9.4.6 (Rechtsgevolgen van het POL) is bepaald dat in het POL een aantal concrete beleidsbeslissingen is opgenomen. Deze zijn als zodanig in de plantekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven. Afwijking hiervan is niet mogelijk zonder besluitvorming door provinciale staten zelf. Het POL omvat concrete beleidsbeslissingen met betrekking tot de volgende onderwerpen:
-de projectvestigingen glastuinbouw Californië en Siberië;
-de winplaats voor grondstoffen Tegelen-Belfeld.
De Afdeling stelt vast dat alle thans voorliggende beroepen zijn gericht tegen de voornoemde concrete beleidsbeslissingen. Gelet hierop is de Afdeling op grond van artikel 54 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bevoegd van de beroepen kennis te nemen.
de winplaats voor grondstoffen Tegelen-Belfeld
2.4. Appellante sub 2 richt zich in beroep tegen de concrete beleidsbeslissing waarin de locatie Tegelen-Belfeld wordt aangewezen als winplaats voor kleiwinning. Zij heeft aangevoerd dat de begrenzing van deze winplaats ten onrechte kleinwinning op haar perceel (kadastraal bekend gemeente Belfeld sectie B2, nummer 390) uitsluit. Deze begrenzing is onvoldoende gemotiveerd. Tengevolge van de gekozen begrenzing is voorts de continuïteit van appellantes bedrijf in gevaar.
2.5. Gedeputeerde staten hebben zich naar aanleiding van de reacties op het ontwerp-POL op het standpunt gesteld dat de begrenzing van de onderhavige winplaats is gebaseerd op gegevens over de kwaliteit en de kwantiteit van de aanwezige zogenoemde tegelenklei en de mogelijkheden van een in landschappelijk en ecologisch opzicht optimale herinrichting. De percelen die appellante noemt zijn in dit opzicht minder geschikt. In de financieel-economische belangen van appellante wordt geen aanleiding gezien de begrenzing van de winplaats aan te passen. Verweerders hebben bij hun besluit tot vaststelling van het POL tevens besloten in te stemmen met het bestuurlijke standpunt van gedeputeerde staten op de ingekomen reacties.
2.6. In paragraaf 6.7.4 (Grondstoffenvoorziening) is aangegeven dat gedeputeerde staten in 1999 het Grondstoffenplan Limburg hebben vastgesteld. De ruimtelijke uitwerking van het in het Grondstoffenbeleid verwoorde beleid is vastgelegd in de “Herziening streekplannen voor ontgrondingenlocaties” uit 1998. Het in deze documenten neergelegde beleid wordt in het POL opnieuw vastgelegd. Daarmee vormt het POL het beleidskader van de provincie voor de grondstoffenvoorziening voor de bouw. In het Grondstoffenplan zijn echter wel de analyses, argumenten en beleidsregels beschreven die ten grondslag liggen aan de beleidsregels in het POL. Deze vormen tevens het toetsingskader voor gedeputeerde staten voor besluiten over ontgrondingsvergunningen.
Onder het kopje “Aanpak” is het volgende bepaald:
”Wij streven naar een verantwoorde schaarste met betrekking tot het gebruik van grondstoffen. Daarom stemmen wij – mede gezien de bestaande ontgrondingslocaties en het aanbod uit secundaire winningen – de begrenzing van winplaatsen en winzones en de vergunningen voor oppervlaktedelfstoffenwinning af op de minimale winningsbehoefte per periode zoals die in de tabellen 6.5 en 6.6. is aangegeven. Omdat het aanbod toereikend is voor de periode tot en met 2015, zijn er geen aanvullende mogelijkheden nodig. De winplaatsen en -zones (kaart 6.4) nemen wij zonder heroverweging over in het POL.”
Op kaart 6.4 zijn de winplaatsen en winzones conform bestaand beleid aangegeven. In tabel 6.6 is voor de locatie Tegelen-Belfeld 500.000 m3 als winningshoeveelheid voor klei in de periode tot en met 2005 opgenomen.
Voorts is onder het kopje “Concrete beleidsbeslissing” het volgende bepaald:
”Naast deze winplaatsen en winzones vinden wij dat kleiwinning samen met natuurontwikkeling mag plaatsvinden op Hoogterras Tegelen-Belfeld. Overwegingen hiervoor zijn neergelegd in de Streekplanuitwerking Tegelen-Belfeld van 2 maart 1999 (hierna: streekplanuitwerking). We merken deze winplaats, weergegeven op kaart 6, aan als concrete beleidsbeslissing.”
2.7. Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat de concrete beleidsbeslissing niet nader wordt gemotiveerd in het POL. Voor deze motivering wordt verwezen naar de voornoemde streekplanuitwerking. Hoewel de Afdeling voorop stelt dat deze methodiek niet de voorkeur verdient, neemt zij in aanmerking dat het in dit geval een expliciete verwijzing betreft in de als zodanig in de plantekst en herkenbaar aangegeven concrete beleidsbeslissing naar een openbaar beleidsdocument, namelijk de streekplanuitwerking. Op deze wijze moeten de overwegingen, die aan de concrete beleidsbeslissing ten grondslag liggen en welke zijn neergelegd in de streekplanherziening, worden geacht deel uit te maken van het POL. Voorts is niet gebleken dat betrokkenen door deze verwijzing in hun belangen zijn geschaad. Gezien het vorenstaande, ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding om de bedoelde motivering onvoldoende kenbaar of op zichzelf ondeugdelijk te achten.
2.8. Met betrekking tot de begrenzing van de winplaats overweegt de Afdeling het volgende.
Op de plankaart van de streekplanuitwerking is appellantes perceel
(perceel 390) aangeduid als “bestaand bos/heide”. Perceel 390 grenst langs de gehele noordwestgrens aan gronden die op de desbetreffende plankaart zijn aangeduid als “te ongronden gebied met eindbestemming natuurontwikkeling”. Aan de streekplanuitwerking ligt een projectvoorstel [adviesbureau] ten grondslag. Dit bureau trad in dit verband op als adviseur van het ontgrondingsbedrijf [vergunninghouder]. Dit bedrijf is de initiatiefnemer voor het ontgronden van zogenoemde Tegelenklei in het gebied waarop de streekplanuitwerking betrekking heeft.
Verweerders hebben ter zitting meegedeeld dat het projectvoorstel door een werkgroep is getoetst, alvorens dit zijn neerslag vond in de streekplanuitwerking. In de werkgroep zaten vertegenwoordigers van de (voormalige) gemeenten Tegelen en Belfeld, van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, van de provincie Limburg, van het waterschap Peel en Maasvallei, van het Zuiveringschap Limburg en van [vergunninghouder].
De werkgroep heeft de volgende uitgangspunten ten grondslag gelegd aan de toetsing van het projectvoorstel:
- het te ontgronden gebied mag maximaal 30 hectaren bedragen;
- natuurontwikkeling met natte natuurwaarden door kwelvorming;
- een bepaalde hoeveelheid te winnen klei van voldoende kwaliteit, en
- de mogelijkheid het wingebied na afloop van de werkzaamheden op
landschappelijk verantwoorde wijze te laten aansluiten op bestaande
groeves.
Het gebied dat op de plankaart van de streekplanuitwerking is aangeduid als “te ontgronden gebied met eindbestemming natuurontwikkeling” is aan de hand van deze criteria begrensd. Bij de begrenzing heeft tevens een rol gespeeld dat het kleipakket in het westen van het plangebied omvangrijker is dan in het oosten, en dat de gronden in het oosten van het plangebied, waaronder perceel 390, vanwege hun ligging nabij een steilrand, geschikter worden geacht voor natuurontwikkeling, zo hebben verweerders ter zitting meegedeeld.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling de begrenzing van de betrokken winlocatie, welke als zodanig als concrete beleidsbeslissing in het POL is overgenomen, niet onredelijk. De enkele stelling ter zitting van appellante, dat een concurrerend bedrijf en haar adviseur betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van de streekplanuitwerking, leidt in dit geval niet tot het oordeel dat verweerders de begrenzing van de winplaats niet in redelijkheid als zodanig hebben kunnen vastleggen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de provincie Limburg vertegenwoordigd was in de werkgroep die de streekplanuitwerking heeft voorbereid en dat deze vertegenwoordigers blijkens onweersproken mededeling ter zitting van verweerders, de uitgangspunten en de toepassing daarvan hebben bewaakt. Niet aannemelijk is geworden dat deze vertegenwoordigers zich bij hun werkzaamheden uitsluitend hebben laten leiden door de grondeigendommen van [vergunninghouder] ter plaatse, zoals appellante heeft betoogd.
De Afdeling overweegt verder dat uit hetgeen appellante naar voren heeft gebracht evenmin kan worden geconcludeerd dat de uitgangspunten voor de begrenzing van de winplaats anderszins niet juist of niet volledig zijn, of dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan de toepassing van deze uitgangspunten in redelijkheid niet tot de begrenzing van de winplaats kon leiden die in de streekplanuitwerking is vastgesteld.
Voorts is de stelling van appellante, dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt omdat de bestreden begrenzing ontgronding van haar perceel uitsluit, onvoldoende aannemelijk gemaakt.
2.9. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid de concrete beleidsbeslissing betreffende de aanwijzing van de locatie Tegelen-Belfeld als winplaats voor kleiwinning hebben kunnen vaststellen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van appellante sub 2 is ongegrond.
de projectvestigingen glastuinbouw Californië en Siberië
2.10. De overige appellanten richten zich in beroep tegen de concrete beleidsbeslissing waarin de projectvestigingslocaties voor glastuinbouw Californië en Siberië zijn aangewezen. Appellante sub 1 heeft in dit verband aangevoerd dat verweerders ten onrechte geen aandacht hebben besteed aan de gevolgen voor haar bedrijf. Zij vreest belemmering van de bedrijfsvoering en beperking van uitbreidingsmogelijkheden door toename van glastuinbouw en de voorziene ecologische verbindingszone over haar terrein. Voorts is de stelling, dat de aanwijzing van Californië als projectvestigingslocatie voor glastuinbouw volgt uit het milieu-effectrapport Glastuinbouw Noord- en Midden Limburg, Oranjewoud, 7 december 2000 (hierna: MER), niet onderbouwd. Appellante sub 3 heeft aangevoerd dat onvoldoende aandacht is besteed aan de gevolgen van de projectvestigingslocaties voor glastuinbouw voor de natuurwaarden in het gebied. Het MER bevat in dit verband onjuistheden en tekortkomingen. Appellanten sub 4, 5 en 6 hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte niet hebben aangegeven wat de gevolgen zijn van de concrete beleidsbeslissing voor hun agrarische bedrijven, welke zich in de desbetreffende gebieden bevinden.
2.11. In paragraaf 5.6.6 (Landbouw en ruimte) is aangegeven dat voor de glastuinbouw wordt uitgegaan van een duidelijke vraag naar nieuwe bouwkavels. De ruimte voor nieuwe vestigingen wordt in principe geconcentreerd binnen de twee in het POL (als concrete beleidsbelissingen) aangewezen nieuwe projectvestigingsgebieden Californië en Siberië. Deze gebieden nabij de veiling ZON zullen zich projectmatig ontwikkelen tot moderne, goed ingerichte glastuinbouwgebieden van in totaal 558 hectare. Projectvestigingen verdienen uit het oogpunt van milieu, ruimtelijke kwaliteit, verkeers- en vervoersaspecten, energie en water de voorkeur boven individuele vestigingen. De locaties zijn bepaald op basis van de resultaten van de m.e.r.-studie “Projectvestigingen glastuinbouw”. Gezien de prognoses, die een groei van maximaal 175 hectare bruto glas aangeven, de investeringen en de synergiewinst in de projectvestigingslocaties (collectieve infrastructuur en voorzieningen voor energie, water en logistiek), zijn er geen andere projectgebieden afgebakend waarbinnen ruimte is voor nieuwvestiging van glastuinbouw.
2.11.1. In paragraaf 5.6.8 (Relatie met de Reconstructie) is onder het kopje “Concrete beleidsbeslissing” het volgende bepaald:
”De gebieden Californië en Siberië, zoals aangeduid en begrensd op de kaarten 3 respectievelijk 4, worden aangewezen als projectvestigingslocaties glastuinbouw. Deze gebieden zijn bestemd voor nieuwvestigingen van glastuinbouw en worden projectmatig ontwikkeld.”
Op de kaarten staan de volgende aanduidingen: “buitenbegrenzing projectvestiging glastuinbouw”, “groenafscherming”, “glastuinbouw”, “ecologische verbindingszone te realiseren door projectvestiging” en “bos en natuurgebied”. Voorts is onder het kopje “Projectvestiging Glastuinbouw” aangegeven dat de concrete beleidsbeslissing zich richt op de buitenbegrenzing van de projectvestigingen glastuinbouw. Als beleidslijn zijn hierbinnen gebieden aangewezen voor realisering van ecologische verbindingszones en groenafscherming met een omvang van minimaal 25 meter, groenafscherming langs rijkswegen van 100 meter en in nabijheid van ecologisch waardevolle elementen groenafscherming van verschillende omvang. Multifunctioneel ruimtegebruik van glastuinbouw in combinatie met andere agrarische bedrijfsvormen is mogelijk en wordt beoordeeld als onderdeel van de duurzaamheidsscan van het bestemmingsplan. Hierbij wordt er van uit gegaan dat dit niet leidt tot grotere milieueffecten en geringere mogelijkheden voor duurzame ontwikkelingen als die welke in het MER-voorkeursalternatief zijn beschreven.
De projectvestigingslocaties Siberië en Californië beslaan een gebied van ongeveer 558 hectare. Naast glastuinbouw zal een deel van dit gebied bestemd zijn voor collectieve voorzieningen zoals wegen, groenaanleg en waterbassins. Middels de genoemde locaties wordt voldaan aan de ruimtevraag van 235 hectare netto glas conform het Bestuurlijk afsprakenkader herstructurering glastuinbouw, dat is ondertekend door de minister van LNV en de voorzitter van de vakgroep Glastuinbouw van LTO-Nederland. Voor de projectvestigingen geldt dat de in de vigerende bestemmingsplannen opgenomen rechten niet worden aangetast.
Voor de keuze van de genoemde locaties en de begrenzing daarvan is een milieu-effectrapport opgesteld. De buitenbegrenzing is zorgvuldig afgewogen, onder meer via het MER. Daarin heeft een vergelijking plaatsgevonden met alternatieve locaties. Die scoorden duidelijk minder, zowel op het vlak van de milieuaspecten als de geschiktheid voor een projectmatige ontwikkeling als glastuinbouwgebied. De resultaten van de MER, de prognoses van de marktontwikkeling en de beschikbare ruimte op de aangewezen projectvestigingslocaties maken dat nu geen andere gebieden worden vrijgegeven voor nieuwe vestigingen.
2.11.2. Concreet zijn de gebiedsgrenzen als volgt bepaald:
”Locatie Californië
Noordoostelijke grens
De toekomstige A73 is een duidelijke grens, zowel fysiek als landschappelijk. Langs de A73 is een obstakelvrije zone aangehouden van 100 meter die teven als groenafscherming functioneert.
Zuidoostelijke grens
Aan de zuidoostkant wordt de begrenzing van de projectvestiging gevormd door een ecologische verbindingszone die tevens onderdeel is van de PES. Deze zone is in het Streekplan Trade Port Noord aangeduid als belangrijke natte verbinding (vissen en amfibieën). Binnen deze zone wordt ook de verlegde Gekkengraaf meanderend aangelegd. De zone is tevens van belang voor kleinere zoogdieren (marterachtigen). Voor een goed ecologisch functioneren is de breedte van deze verbindingszone bepaald op minimaal 200 meter.
De zuidelijke begrenzing
De Sevenumseweg vormt de zuidelijke grens van Californië. Zuidelijker dan deze weg zijn geen mogelijkheden aanwezig om de projectvestiging uit te breiden. Tevens biedt de huidige begrenzing voldoende ruimte aan de oppervlaktevraag die voortvloeit uit het rijksbeleid en de LEI-studie. Een zuidelijker begrenzing van de projectvestiging zou bovendien niet stroken met de daar aanwezige of geplande ecologische verbindingszone en eventuele mogelijkheden voor de op Trade Port Noord van Venlo te realiseren multimodale ontsluiting.
De westelijke begrenzing
Naast de reeds genoemde oppervlakteclaim voor glastuinbouw en een optimale verkaveling voor de glastuinbouw, zijn de aanwezige landschappelijke en ecologische waarden aan de westkant van de projectvestiging bepalend geweest voor begrenzing. Met de op kaart 4 aangegeven westelijke grens wordt afstand gehouden tot de aanwezige ecologische en landschappelijke waarden (zie ook MER-addendum). Tevens zijn in het MER-addendum mitigerende maatregelen uitgewerkt.
Locatie Siberië
De noordelijke grens
De A67 is een duidelijke grens, zowel fysiek alsook landschappelijk. Langs de A67 is een obstakelvrije zone aangehouden van 100 meter.
De oostelijke grens
De oostelijke grens wordt gevormd door de reeds bestaande glastuinbouw van Siberië fase 1, inclusief de daarbijbehorende groenzone. Deze grens loopt langs de Venlose weg.
De zuidelijke grens
De zuidgrens is bepaald aan de hand van het doortrekken van de reeds bestaande zuidgrens glastuinbouw (Siberië fase 1) en de daaruit voortvloeiende optimale verkaveling voor de glastuinbouw. Een meer zuidelijke begrenzing was vanuit de ruimtebehoefte niet nodig. Daarnaast kan zo afstand gehouden worden tot de aanwezige landschappelijke en ecologische waarden aan de zuidkant van de projectvestiging (zie ook MER-addendum).
De westelijke grens
De oppervlakte-eis, een optimale verkaveling voor de glastuinbouw (vanaf de ecologische verbindingszone die door de projectvestiging Siberië loopt) en de aanwezige landschappelijke en ecologische waarden, zijn bepalend geweest voor de begrenzing van Siberië. Het verder westelijk leggen van de begrenzing is gezien de genoemde oppervlaktevraag niet nodig. Tevens blijven zo het voor de Geelgors en Patrijs waardevolle landbouwgebied en een kleinschalige overgangszone naar het bos behouden.”
2.12. Op grond van het vorenstaande zijn verweerders van mening dat de begrenzing van beide locaties zorgvuldig is afgewogen. Voorts is daarbij aangegeven dat in de fase van de realisering moet worden bekeken hoe de grondverwerving en de daaraan gerelateerde financiële compensatie plaats vindt. Op dat moment ontstaat ook meer inzicht in de gevolgen voor de bestaande bedrijven. Zowel in het geval van minnelijke verwerving als onteigening is het uitgangspunt algemene financiële tegemoetkoming. Een concrete beleidsbeslissing geeft geen directe basis voor onteigening. In het geval van glastuinbouw kan sprake zijn van het inzetten van onteigening voor ruimtelijke ontwikkeling (artikel 77, titel IV, Onteigeningswet). Het bestemmingsplan zal, indien minnelijke verwerving in concrete gevallen geen uitkomst biedt, te zijner tijd de basis zijn voor onteigening. Voor de gemeente bestaat de mogelijkheid de ontwikkeling van projectvestigingslocaties in fasen uit te voeren. In de op te stellen bestemmingsplannen zal nadrukkelijk aandacht besteed moeten worden aan de duurzaamheidsaspecten. Ten behoeve van de goedkeuring van het bestemmingsplan dienen betrokken overheden en private partijen gezamenlijk een inrichtings- of ontwikkelingsplan te overleggen dat inzicht geeft in de mate van duurzaamheid.
2.13. Vooreerst merkt de Afdeling op dat de verwijzing in de concrete beleidsbeslissing naar de kaarten 3 en 4 als een administratieve omissie kan worden beschouwd, nu uit de naamgeving van de kaarten duidelijk is gebleken dat het de kaarten 4 en 5 betreft.
2.13.1. De Afdeling stelt voorop dat omtrent de toekomstige bestemming van een bepaald gebied door de rijksoverheid, de provinciale overheden of door regionale openbare lichamen concrete beleidsbeslissingen kunnen worden genomen, die bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht genomen dienen te worden. Ingevolge artikel 24 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kunnen geen zienswijzen tegen het ontwerp-bestemmingsplan worden ingediend, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een concrete beleidsbeslissing.
Voor streekplannen is in artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bepaald dat een concrete beleidsbeslissing bij de vaststelling van de daar genoemde regionale en gemeentelijke plannen, waaronder een bestemmingsplan, in acht dient te worden genomen. Het vorenstaande stelsel van besluitvorming en rechtsbescherming brengt mee, dat indien in een concrete beleidsbeslissing een definitieve planologische keuze met betrekking tot de bestemming van een gebied is neergelegd, ook het onderzoek dat aan die beslissing is voorafgegaan dienovereenkomstig volledig dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden in de mogelijkheden tot realisering van de bestemming. Zo dient een concrete beleidsbeslissing waarvan de bestemmingsplanwetgever op grond van de wet niet mag afwijken op dezelfde wijze gemotiveerd te worden als een bestemmingsplan. Bij de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing dient in zoverre dan ook een volledige beoordeling te worden verricht, dat duidelijk is dat er geen ruimtelijke belemmeringen zijn die in de weg staan aan de nadere invulling van het gebied door middel van een bestemmingsplan.
2.13.2. Verweerders hebben voor de provincie Limburg een streekplan
(dat deel uitmaakt van het POL) vastgesteld, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven. Het in geding zijnde onderdeel van het streekplan, te weten de aanwijzing van de gebieden Californië en Siberië als projectvestigingslocaties glastuinbouw, betreft echter een concrete beleidsbeslissing. De projectvestigingslocaties voor glastuinbouw vormen een aanzienlijke ruimtelijke ingreep in het plangebied, die nauwkeurig en gedetailleerd op de kaarten is aangeduid. Teneinde niet in strijd te komen met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel, dient dan ook duidelijkheid te bestaan over de mogelijkheid de projectvestigingslocaties voor glastuinbouw met inachtneming van de aangegeven begrenzingen op een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening passende wijze in een bestemmingsplan vast te leggen. Immers, de in de concrete beleidsbeslissing neergelegde definitieve planologische keuze met betrekking tot de functie projectvestiging glastuinbouw voor de desbetreffende gebieden en de concrete begrenzing daarvan dient bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht te worden genomen en daartegen kan in een bestemmingsplanprocedure niet meer worden opgekomen. Mitsdien kan bij de vaststelling van de onderhavige concrete beleidsbeslissing niet worden volstaan met een beoordeling van de vraag of bij de uitwerking op bestemmingsplanniveau er een redelijke verwachting is dat aan alle wettelijke eisen kan worden voldaan, maar dient vast te staan dat bestemmingen die betrekking heben op de ontwikkeling van de projectvestigingslocaties voor glastuinbouw verwezenlijkt kunnen worden.
2.13.3. De Afdeling stelt vast dat de concrete beleidsbeslissing is gericht op de begrenzing van de genoemde projectvestigingsgebieden en op de functie glastuinbouw. Zoals in overweging 2.11.2. weergegeven, hebben verweerders de begrenzing uitgebreid beschreven. Zij hebben zich echter niet uitgesproken over de gevolgen van de concrete beleidsbeslissing voor de desbetreffende gebieden, met name gelet op de daarin (deels) gelegen (agrarische) bedrijven. De begrenzing van de projectvestigingslocaties en de toekenning van de functie glastuinbouw, waarbij voorts ecologische verbindingszones en groenafschermingen zijn voorzien, kunnen echter grote gevolgen hebben voor de betrokken bedrijven. Van enig onderzoek in dat verband, of van een afweging van de belangen van de betrokken bedrijven, is niet gebleken. Uit de stukken en het onderzoek ter zitting is gebleken dat verweerders zich op het standpunt hebben gesteld dat de in de vigerende bestemmingsplannen opgenomen rechten niet worden aangetast. Anderzijds erkenden verweerders ter zitting dat de ontwikkeling van de projectvestigingen zeker effecten zal hebben op de mogelijkheden van de thans in de desbetreffende gebieden aanwezige bedrijven. In het kader van een op te stellen bestemmingsplan of inrichtingsplan zullen mogelijke gevolgen voor de betrokken bedrijven moeten worden bezien.
Naar het oordeel van de Afdeling miskennen verweerders hiermee evenwel de plaats en de functie van een concrete beleidsbeslissing in het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de in geding zijnde concrete beleidsbeslissing is een definitieve planologische keuze vervat met betrekking tot de functie van de betrokken gebieden als projectvestigingslocaties voor glastuinbouw en de begrenzing daarvan, die bovendien bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht genomen dient te worden. Mitsdien dient juist op dit punt in het proces van de planologische besluitvorming blijk te worden gegeven van een zorgvuldig onderzoek naar de gevolgen voor het betrokken gebied en dienen in het voorliggende geval de belangen van zowel de betrokken agrarische als niet-agrarische bedrijven in de besluitvorming te worden betrokken. Verweerders hebben ten onrechte een zodanig onderzoek, op basis waarvan een belangenafweging dient plaats te vinden, doorgeschoven naar de bestemmingsplanprocedure.
2.13.4. Wat betreft de betrokken natuurbelangen hebben verweerders ter zitting gesteld dat leefgebieden van beschermde soorten zoveel mogelijk worden ontzien. In het kader van de verdere doorwerking en uitvoering van het beleid zal worden gekeken naar de mate van aantasting en de mogelijke compensatie. In dat verband overweegt de Afdeling dat uit het MER is gebleken dat onderzoek is gedaan naar de in de betrokken gebieden aanwezige flora en fauna. In het bestreden besluit is evenwel onvoldoende gemotiveerd ingegaan op de mogelijke gevolgen voor de in de betrokken gebieden aanwezige natuurwaarden van de keuze om deze gebieden als projectvestigingslocatie voor glastuinbouw aan te wijzen. Dit klemt te meer, nu uit het MER blijkt dat bij de projectvestigingslocaties Californië en Siberië de negatieve effecten op flora, fauna en ecologie het grootst zijn van de onderzochte varianten. In dat verband is voorts onvoldoende ingegaan op de door appellante sub 3 ingebrachte bedenkingen.
2.14. Uit het voorgaande volgt dat het onzeker is of de projectvestigingslocaties voor glastuinbouw Californië en Siberië met inachtneming van de aangegeven begrenzingen op een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening passende wijze in een bestemmingsplan kunnen worden vastgelegd. Door het ontbreken van toereikend onderzoek ter zake hebben verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaard. Voorts ontbeert het bestreden besluit ten aanzien van de betrokken natuurbelangen een deugdelijke motivering. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van appellanten sub 1, 3, 4, 5 en 6 gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
Het bestreden besluit dient, voor zover het betreft de concrete beleidsbeslissing, waarbij de gebieden Californië en Siberië worden aangewezen als projectvestigingslocaties voor glastuinbouw, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en wegens strijd met artikel 3:46 van die wet, te worden vernietigd.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellante sub 2 bestaat geen aanleiding. Ten aanzien van de overige appellanten dienen verweerders op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van de appellanten sub 1, 3, 4, 5 en 6 gegrond;
II. vernietigt het besluit van provinciale staten van Limburg van 19 juni 2000, voorzover het betreft de concrete beleidsbeslissing, waarbij de gebieden Californië en Siberië worden aangewezen als projectvestigingslocaties voor glastuinbouw;
III. verklaart het beroep van appellante sub 2 ongegrond;
IV. veroordeelt provinciale staten van Limburg in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, voor appellanten sub 3, 4, 5 en 6 en tot een bedrag van € 694,00, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor appellante sub 1; het totale bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten sub 1, 3, 5 en 6 (€ 204,20) en aan appellanten sub 4 (€ 102,10) het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Lauwaars w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2003
12-357.