Uitspraak
200200911/1.
Datum uitspraak: 15 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
en
burgemeester en wethouders van Bergeijk,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2001 hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 2 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet gedeeltelijk geweigerd en gedeeltelijk verleend voor een agrarisch bedrijf met opfokzeugen, fokzeugen en vleesvarkens gelegen op het perceel [locatie]. Dit besluit is op 10 januari 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 12 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 14 februari 2002, en appellante sub 2 bij brief van 18 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 20 maart 2002.
Bij brief van 6 mei 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 augustus 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2002, waar appellant sub 1, in persoon, appellante sub 2 vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en verweerders, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Voor de inrichting is op 29 september 1992 krachtens de Hinderwet een revisievergunning verleend voor het houden van 353 fokzeugen, 3 beren, 1.165 gespeende biggen en 655 vleesvarkens (hierna: de onderliggende vergunning).
Bij het bestreden besluit hebben verweerders vergunning verleend voor het houden van 111 kraamzeugen, 240 guste en dragende zeugen, 3 beren, 596 vleesvarkens (Groen Label BB 99.02.069; hokoppervlakte groter dan 0,8 m²), 200 vleesvarkens (hokoppervlakte groter dan 0,8 m²), 990 gespeende biggen (Groen Label BB 97.01.052V2; hokoppervlakte groter dan 0,35 m²) en geweigerd voor het houden van 128 vleesvarkens (Groen Label BB 99.02.069; hokoppervlakte groter dan 0,8 m²).
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikel 8.7 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag - onverminderd het in de artikelen 8.34, 8.38, 8.39 en 18.12 bepaalde - een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.
2.3. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat verdere uitbreiding van de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, niet kan worden toegestaan in verband met (cumulatieve) stankhinder.
2.3.1. Verweerders menen dat vergunningverlening kan worden gerechtvaardigd met een beroep op bestaande rechten.
Verweerders hebben bij de beoordeling van de stankhinder de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd, voorzover het de afstandsgrafiek en afstandsbepaling betreft. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën hebben zij de brochure Veehouderij en Hinderwet gehanteerd. Bij de beoordeling van de cumulatie van stankhinder hebben zij het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" (publicatiereeks Lucht nummer 46; hierna: het rapport) als uitgangspunt gehanteerd.
2.3.2. De Afdeling stelt aan de hand van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, vast dat het veebestand waarvoor vergunning is verleend een afname van het aantal mestvarkeneenheden met zich brengt ten opzichte van de onderliggende vergunning. Voorts wordt de afstand tussen het dichtst bij de woning van appellant sub 1 gelegen emissiepunt en die woning niet kleiner en neemt de relatieve bijdrage als bedoeld in het rapport niet toe. Verweerders hebben zich derhalve op goede gronden op het standpunt gesteld dat de stankhinder bij de woning van appellant niet toeneemt. In hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd vindt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid ervan hebben kunnen uitgaan dat de situatie uit een oogpunt van (cumulatieve) stankhinder niet zodanig is, dat met toepassing van artikel 8.4 in samenhang met afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer de aan de vergunning verbonden voorschriften zouden moeten worden aangescherpt dan wel de vergunning geheel of voor een groter deel zou moeten worden geweigerd.
2.4. Appellant sub 1 vreest overbemesting van zijn perceel en de daarop gelegen vijver. Het uitrijden van de mest vindt plaats op landerijen die niet kunnen worden gerekend tot de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend. Verweerders waren naar het oordeel van de Afdeling derhalve niet bevoegd ter zake aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning voorschriften te verbinden. De bescherming van de bodem is geregeld in het op de Wet bodembescherming gebaseerde Besluit gebruik meststoffen. Dit besluit regelt onder meer de toegestane hoeveelheid uit te rijden mest alsmede de perioden waarin het uitrijden van mest niet mag plaatsvinden.
2.5. Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat de geluidhinder als gevolg van de bij het bestreden besluit verleende vergunning verder zal toenemen.
2.5.1. Verweerders hebben zich bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder gebaseerd op de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking). Aangezien in de gemeente Bergeijk nog geen gemeentelijk beleid als bedoeld in de Handreiking is vastgesteld hebben verweerders overeenkomstig het bepaalde in de Handreiking de in hoofdstuk 4 van de Handreiking aanbevolen beoordelingswijze tot uitgangspunt genomen. In de Handreiking zijn richtwaarden voor het equivalente geluidniveau vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving gelden als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond-, en nachtperiode. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
2.5.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1.1 mag het equivalente geluidniveau (LAeq) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en/of activiteiten, bij woningen van derden niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
2.5.3. De Afdeling heeft aan de hand van de stukken vastgesteld dat de omgeving van de inrichting kan worden gekarakteriseerd als een landelijke omgeving. Uit het bestreden besluit blijkt dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid 40 dB(A) in de dagperiode bedraagt. De in voorschrift 5.1.1 opgenomen equivalente geluidgrenswaarden zijn derhalve 10 dB(A) hoger dan de richtwaarden en het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Ter zitting hebben verweerders erkend dat zij niet hebben onderzocht of er in de inrichting maatregelen kunnen worden getroffen ter bestrijding van geluidhinder. Nu de in voorschrift 5.1.1 opgenomen geluidgrenswaarden het referentieniveau van het omgevingsgeluid overschrijden en verweerders hebben nagelaten onderzoek te doen naar de geluidbestrijdingskosten is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid, en moet de daarin neergelegde motivering niet toereikend worden geacht. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat de vergunning ten onrechte is geweigerd voor het houden van 128 vleesvarkens. Zij meent dat de vergunning niet uit het oogpunt van (cumulatieve) stankhinder behoefde te worden geweigerd.
2.6.1. Verweerders hebben de gedeeltelijke weigering van de vergunning onder meer doen steunen op paragraaf 3 van de Richtlijn. In paragraaf 3 van de Richtlijn is een apart onderdeel opgenomen over Groen Label-stallen en overbelaste situaties. Van een overbelaste situatie is volgens de Richtlijn sprake bij veehouderijen die over een toereikende vergunning beschikken, maar waarbij het aantal mestvarkeneenheden hoger is dan op grond van de Richtlijn wenselijk is. In die gevallen wordt aanbevolen dat, wanneer door aanpassing van bestaande stallen in Groen Label-stallen een verlaging in mestvarkeneenheden wordt bereikt, deze verlaging voor ten hoogste de helft weer mag worden opgevuld.
2.6.2. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 1998, no. E03.96.1767 (AB 2000, 9) dat voor het doorbreken van bestaande rechten, gelet op artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer, aanleiding kan bestaan wanneer de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. De regeling die in de Richtlijn is opgenomen over Groen Label-stallen in overbelaste situaties gaat echter verder en strekt ertoe dat ook in situaties die niet als ontoelaatbaar kunnen worden bestempeld, bestaande emissierechten zouden moeten kunnen worden doorbroken. In zoverre verdraagt dit onderdeel van paragraaf 3 van de Richtlijn zich niet met artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat door het aanbrengen van een centrale afzuiging in stal 5 de afstand van het dichtst bij een woning van derden gelegen emissiepunt van de inrichting wordt vergroot van 13 meter naar 33 meter zodat de situatie niet kan worden aangemerkt als een ontoelaatbaar overbelaste situatie. De Afdeling begrijpt dit aldus dat verweerders menen dat de inrichting geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Nu verweerders desondanks toepassing hebben gegeven aan paragraaf 3 van de Richtlijn kan het bestreden besluit niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en is daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Voorzover de vergunning gedeeltelijk is geweigerd in verband met onaanvaardbare cumulatieve stankhinder overweegt de Afdeling het volgende. Aan de hand van de in het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak opgenomen berekening, die is gebaseerd op het door verweerders in het kader van de hun toekomende beoordelingsvrijheid gehanteerde uitgangspunt, blijkt dat de vergunning ter voorkoming van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder bij de woning aan de [locatie] slechts dient te worden geweigerd voor het houden van 82 vleesvarkens. Verweerders hebben derhalve de vergunning ter voorkoming van onaanvaardbare cumulatieve stankhinder in strijd met artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor 46 vleesvarkens teveel geweigerd.
2.7. Gezien het vorenstaande zijn de beroepen gegrond. Aangezien de geluidaspecten in dit geval in belangrijke mate bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd.
2.8. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Bergeijk van 11 december 2001;
III. veroordeelt burgemeester en wethouders van Bergeijk in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 126,29 voor appellant sub 1, en tot een bedrag van € 688,61 voor appellante sub 2, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de gemeente Bergeijk te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Bergeijk aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 voor appellant sub 1 en € 218,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2003
312.