Uitspraak
200203350/1.
Datum uitspraak: 15 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2001 heeft de gemeenteraad van Veenendaal, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 24 augustus 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Tweede partiële herziening Spitsbergen".
Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 april 2002, nr. 2002REG000838i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 15 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 juli 2002.
Bij brief van 2 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 oktober 2002 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2002, waar appellanten, in de personen van [appellanten] en bijgestaan door mr. J.H.B. Hemler, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. N.E.M.M. Botermans en mr. W.G. Takken, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de raad van de gemeente Veenendaal, vertegenwoordigd door J. van Manen, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Het plan heeft betrekking op een gebied ten oosten van de weg de Grote Beer. Op het terrein van een voormalig schoolgebouw op de hoek van de Willem Barentszstraat voorziet het plan in de bouw van patiowoningen en appartementen. Voorts voorziet het plan in meer bebouwingsmogelijkheden voor het verpleeghuis de Meent en in een strook voor recreatieve voorzieningen. Verweerder heeft het plan goedgekeurd.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.3. Appellanten voeren als formele bezwaren aan dat de procedure voor de vaststelling van het plan niet juist is geweest en dat de gang van zaken bij de hoorzitting bij verweerder in strijd is geweest met de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.1. Wat betreft de grief dat de termijnen voor het vaststellen van het plan en het ter goedkeuring zenden van het plan aan verweerder niet zijn nagekomen, kan op grond van de stukken worden vastgesteld dat deze termijnen inderdaad zijn overschreden. De Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verbindt aan deze overschrijdingen niet het gevolg dat verweerder goedkeuring aan het plan had moeten onthouden. De situatie als bedoeld in artikel 28, derde lid, van deze wet, waarbij van rechtswege goedkeuring aan een plan wordt onthouden, doet zich hier niet voor. Ook anderszins is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder in de termijnoverschrijdingen aanleiding had moeten zien om goedkeuring aan het plan te onthouden. Dit bezwaar treft derhalve geen doel.
2.3.2. Aangaande de door verweerder gehouden hoorzitting overweegt de Afdeling als volgt. Op het horen door verweerder van de indieners van bedenkingen tegen een vastgesteld bestemmingsplan is niet afdeling 7.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, doch artikel 28, derde lid, van de WRO. Overigens geven appellanten een onjuiste uitleg aan de door hen genoemde artikelen 7:5 en 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht, nu zij voorbijgaan aan de mogelijkheid dat het horen bij een bezwaarschriftprocedure ook door het bestuursorgaan zelf dan wel een lid daarvan kan geschieden. Het is niet in strijd met de WRO dat de voorzitter van de hoorzitting een lid van het college van gedeputeerde staten is en dat deze tevens bij de voorbereiding van het besluit is betrokken als voorzitter van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC). Voorts schrijft de WRO niet voor dat een verslag van de hoorzitting aan de indieners van de bedenkingen dient te worden gezonden. Ook op grond van de zorgvuldigheid die vereist is bij het voorbereiden van een besluit, kan deze voorwaarde niet worden gesteld. Het verslag heeft immers vooral als functie het gehele college van gedeputeerde staten informatie te verschaffen over hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht. Ook dit bezwaar treft derhalve geen doel.
2.4. Appellanten hebben verder aangevoerd dat de gemeenteraad te weinig aandacht heeft besteed aan hun inspraakreacties, alsmede dat van hun zienswijzen geen volledig beeld is gegeven. Tevens stellen zij dat een brief van 22 januari 1997 van het gemeentebestuur aan de projectontwikkelaar die de woningbouw ter plaatse wil realiseren, als een besluit moet worden aangemerkt en dat het plan een afwijking van dat besluit betekent. Ook hebben het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad volgens appellanten niet zonder vooringenomenheid over het plan beslist, omdat een wethouder aan de projectontwikkelaar reeds toezeggingen zou hebben gedaan.
Tevens voeren appellanten aan dat verweerder niet op al hun bedenkingen is ingegaan.
2.4.1. De gemeenteraad meent dat een zorgvuldige afweging van de bezwaren heeft plaatsgevonden. Door niemand zijn ongeoorloofde toezeggingen gedaan over het plan, maar er is door het college van burgemeester en wethouders in principe medewerking aan de woningbouwplannen toegezegd, aldus de gemeenteraad.
2.4.2. Verweerder heeft gewezen op het overzicht van de inspraakreacties en het commentaar daarop van de zijde van het gemeentebestuur, alsmede op de commentaarnota inzake de zienswijzen, die een onderdeel vormt van het besluit van de gemeenteraad. Voorts is hij van mening dat als de brief die appellanten noemen, al een besluit zou bevatten, de gemeenteraad daarvan in het plan mag afwijken. Naar zijn mening heeft de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan naar de wet gehandeld.
2.4.3. Naar het oordeel van de Afdeling is het commentaar in de toelichting op het plan van het gemeentebestuur op de inspraakreacties niet onvoldoende of te summier geweest. Voorts verzet artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen dat de gemeenteraad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van de gemeenteraad niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Dat appellanten door de argumenten van het gemeentebestuur niet zijn overtuigd, maakt dit niet anders. Wat betreft de brief van 22 januari 1997 merkt de Afdeling op, dat het karakter van deze brief thans niet aan de orde is. De gemeenteraad mag echter in het plan van deze brief afwijken. Voorts is niet gebleken van toezeggingen anders dan in het standpunt van de gemeenteraad is weergegeven, nog afgezien van het feit dat de gemeenteraad niet is gebonden aan toezeggingen die door een wethouder zouden zijn gedaan.
Wat betreft het bezwaar dat in het bestreden besluit niet alle bedenkingen zijn genoemd, is de Afdeling van oordeel dat ook hier geldt dat standpunten samengevat kunnen worden weergegeven en dat niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
2.5. Tevens hebben appellanten aangevoerd dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom hij het advies van de PPC heeft gevolgd. Zij hebben ook bezwaar tegen de uitleg die verweerder heeft gegeven aan de term ‘aanpasbaar bouwen’ in het eerste PPC-advies, dat in het kader van het vooroverleg aan het college van burgemeester en wethouders is uitgebracht.
2.5.1. Verweerder heeft zijn besluit genomen nadat de PPC advies had uitgebracht. Hij heeft in zijn besluit vermeld dat de term ‘aanpasbaar bouwen’ ziet op de mogelijkheid om eenmaal gerealiseerde bebouwing op relatief eenvoudige wijze aan te passen aan zich wijzigende gebruikswensen.
2.5.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO hoort het college van gedeputeerde staten de PPC alvorens een besluit te nemen over de goedkeuring van een bestemmingsplan. Dat is in dit geval gebeurd. Indien verweerder het advies van de PPC volgt, behoeft hij dit niet uitdrukkelijk te motiveren. Dit betekent niet dat verweerder daarom niet onbevooroordeeld zijn besluit neemt. Verweerder is immers niet gebonden aan een advies van de PPC. Hij kan ervan afwijken indien hij daarvoor redenen aanwezig acht.
Voorts gaat het bij een besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan niet om een algehele heroverweging van het besluit van de gemeenteraad. Voor de taak van verweerder in dit verband wordt verwezen naar overweging 2.2.
Voor ‘aanpasbaar bouwen’ heeft de PPC aandacht gevraagd in haar advies in het kader van het overleg als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening. Wat betreft de uitleg van deze term sluit de Afdeling zich aan bij de uitleg die verweerder daaraan geeft en die gebruikelijk is. Dat de PPC met deze passage zou hebben bedoeld dat de bebouwingsmogelijkheden in het plan dienen te worden aangepast, blijkt noch uit het bedoelde advies noch anderszins.
2.6. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de procedure voor het vaststellen van hogere grenswaarden op grond van de Wet geluidhinder nog niet was afgerond op het moment van het vaststellen van het plan en dat bij het akoestisch onderzoek is uitgegaan van verouderde gegevens.
2.6.1. De gemeenteraad heeft overwogen dat voorafgaande aan de vaststelling van het plan door verweerder de hogere grenswaarden zijn vastgesteld. Verweerder heeft hieraan nog toegevoegd dat het feit dat tegen de genoemde vaststelling bezwaar is gemaakt, geen reden is om te stellen dat niet aan de voorwaarden van de Wet geluidhinder is voldaan.
2.6.2. Nu vaststaat dat het besluit inzake de hogere grenswaarden is genomen alvorens het plan is vastgesteld, is op dit punt voldaan aan de Wet geluidhinder. Niet is vereist dat de vaststelling van de hogere grenswaarden onherroepelijk is op het moment dat het plan wordt vastgesteld. Het akoestische onderzoek dat aan het verzoek voor vaststelling van hogere grenswaarden ten grondslag ligt, gaat voorts niet uit van onjuiste gegevens. De verwachte geluidsniveaus zijn gebaseerd op de berekende toekomstige verkeerssituatie op de omringende wegen en de daarbij behorende geluidsbelasting van die wegen op de gevels, uitgaande van de mogelijkheden die het plan biedt. Dat er nadien nog enige wijzigingen zijn aangebracht in het aantal appartementen en bungalows maakt de berekeningen niet onjuist.
2.7. Appellanten hebben daarnaast aangevoerd dat een globaal bestemmingsplan beter was geweest en meer in hun belang.
2.7.1. De gemeenteraad heeft gekozen voor een gedetailleerd bestemmingsplan, omdat een dergelijk plan meer rechtszekerheid biedt en meer in detail aangeeft wat wel en niet mogelijk is ter plaatse.
2.7.2. Verweerder heeft eveneens gewezen op de grotere rechtszekerheid bij een gedetailleerd plan. De keuze voor een gedetailleerd plan, dat is afgestemd op een concreet bouwplan, heeft volgens verweerder niet te maken met vooringenomenheid van de gemeenteraad.
2.7.3. In beginsel behoort het tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. De Afdeling ziet geen reden om te oordelen dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt had moeten stellen dat de gemeenteraad het plan niet in deze vorm had kunnen vaststellen. Overigens valt niet in te zien welk belang van appellanten zou zijn gediend met een globaal plan dat dezelfde mogelijkheden voor woningbouw zou bieden als dit plan.
2.8. Appellanten voeren als voornaamste bezwaar aan dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voorzover het betreft de mogelijkheid om aan de Willem Barentszstraat twee appartementsgebouwen op te richten. Zij vinden de hoogte en de aard van deze appartementsgebouwen niet passen in de omgeving. Deze leiden tevens tot een onaanvaardbare verhoging van de bebouwingsdichtheid en tasten de groenvoorziening in onaanvaardbare mate aan, aldus appellanten. Ook zou hun privacy worden aangetast. Zij achten het bestreden besluit op deze onderdelen onvoldoende gemotiveerd.
2.8.1. De gemeenteraad acht de bouw van de appartementsgebouwen vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar gezien de omgeving van het plangebied. Het gaat om binnenstedelijk gebied. De bebouwingsdichtheid neemt gezien over een wat ruimer gebied niet aanzienlijk toe en er is voldoende afstand tussen de gebouwen en de woningen in de buurt, waaronder die van appellanten.
2.8.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij vindt het bouwplan passen in de omgeving, mede omdat langs de ontsluitingsweg de Grote Beer, meer hogere of massalere bebouwing voorkomt. Van aantasting van de privacy van appellanten is volgens verweerder geen sprake.
2.8.3. Op de in geding zijnde gronden stond voorheen een schoolgebouw met een hoogte van circa 9 meter. Het plan maakt het mogelijk om op het westelijke deel van het terrein twee appartementsgebouwen op te richten in vier bouwlagen met een onderbouw. De maximale hoogte is 14 meter. Deze kan via een vrijstelling worden verhoogd tot 15.40 meter. Volgens de plantoelichting zullen in de twee gebouwen samen 56 appartementen komen met een parkeerkelder in de onderbouw. Op het oostelijke deel, waar het plangebied aansluit op de bestaande woonbebouwing, voorziet het plan in de bouw van 12 patiowoningen met een maximale nokhoogte van 7 meter. De afstand tussen de appartementsgebouwen en de eerste percelen van de bestaande woningen ten oosten daarvan bedraagt circa 65 meter. Ten westen van het plangebied ligt de Grote Beer. Aan de overzijde van de Grote Beer ligt eveneens een woonwijk. De afstand tussen de eerste percelen hiervan en de voorziene appartementsgebouwen bedraagt circa 80 meter. Voorts ligt ten zuiden van de nieuwe woonlocatie het verpleeghuis de Meent en ten noorden een medisch kleuterdagverblijf. Iets verder naar het noorden ligt een bedrijventerrein. De bebouwing rondom het plangebied bestaat volgens het deskundigenbericht over het algemeen uit twee tot drie bouwlagen met een hoogte van maximaal 9 meter. De Grote Beer is een ontsluitingsweg met twee rijstroken en aparte fietspaden. Aan weerszijden hiervan liggen ter hoogte van het plangebied groenstroken met hoog opgaande beplanting en waterpartijen.
2.8.4. In het bestreden besluit is verweerder uitvoerig ingegaan op de diverse bezwaren van appellanten tegen de mogelijkheid in het westelijke deel van het plangebied aan de Willem Barentszstraat appartementen te bouwen. Gezien de ligging van de gronden waarop de appartementsgebouwen zijn voorzien ten opzichte van de omringende woningen en voorzieningen alsmede de ontsluitingsweg, en de hoogte en omvang van de gebouwen die het plan mogelijk maakt, ziet de Afdeling geen reden om te oordelen dat verweerder deze bebouwingsmogelijkheid niet passend in deze omgeving had moeten achten. Van gegronde stedenbouwkundige bezwaren is niet gebleken. Een stedenbouwkundige studie, waarom appellanten hebben gevraagd, is niet voor elk bestemmingsplan vereist. Evenmin betekent het feit dat de Grote Beer in de toekomst geen hoofdontsluitingsweg meer zal zijn, dat appartementsgebouwen niet passend zouden zijn langs deze weg. De bestaande inrichting van de weg blijft gehandhaafd, alsmede de andere bebouwing erlangs. De weg zal zijn ontsluitingsfunctie voor de aanliggende woonwijken behouden.
Voor aantasting van de privacy van omwonenden behoeft gezien de afstanden en de hoog opgaande beplanting die veelvuldig in de omgeving voorkomt, niet te worden gevreesd. Voorts is ook niet gebleken van aantasting van de groenvoorzieningen rondom het plangebied. Alleen op het terrein zelf moeten enige bomen worden gekapt dan wel zijn reeds gekapt, doch dit betekent geen ernstige aantasting van het groen in het gebied. Overigens is de eventuele kapvergunning voor deze bomen in deze procedure niet aan de orde.
Ook van een onaanvaardbare toeneming van de bebouwingsdichtheid dan wel woningdichtheid is geen sprake. In de omgeving ligt blijkens het deskundigenbericht de woningdichtheid vrij laag en een toeneming met 56 appartementen leidt, indien deze omgeving zoals gebruikelijk in de berekeningen wordt betrokken, niet tot een veel grotere woningdichtheid. Voor een aanzienlijke druk op de omgeving door de toevoeging van 56 appartementen behoeft dan ook niet te worden gevreesd. In het plan is immers voorzien in voldoende parkeergelegenheid in en bij de appartementsgebouwen en indien er verkeersoverlast op de Willem Barentszstraat zou optreden, kunnen verkeersmaatregelen worden genomen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zijn standpunt over deze bezwaren in zijn besluit voldoende gemotiveerd.
2.9. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten - ook overigens - hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2003
234.