Uitspraak
200102038/2
Datum uitspraak: 18 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij brief van 28 april 2000, kenmerk 935008/843, hebben verweerders medegedeeld dat het ten aanzien van het noordelijk deel van het perceel [locatie] te [plaats] in het kader van een melding van TRS Ontwikkelingsgroep B.V (hierna: TRS) als bedoeld in artikel 28 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) ingediende saneringsplan van rechtswege is goedgekeurd. Voorts hebben verweerders te kennen gegeven dat de ernst en urgentie van de bodemverontreiniging zullen worden vastgesteld zodra een volledig nader bodemonderzoek is uitgevoerd op de gehele [locatie].
Bij besluit van 26 maart 2001, kenmerk DCMR/RGG/01/1594, hebben verweerders het bezwaar van verzoekster tegen hun brief van 28 april 2000 gegrond verklaard voorzover daarin een beschikking inzake ernst en urgentie van het geval van verontreiniging op de locatie noordelijk deel van de [locatie] ontbreekt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Verweerders hebben voorts bepaald dat ten aanzien van deze locatie sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en dat sanering van dit geval op basis van de geldende urgentiesystematiek uit de Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming van december 1997, als urgent wordt beschouwd. Ten slotte hebben verweerders bepaald dat binnen drie maanden na dit besluit de ernst en urgentie van het geval van verontreiniging naar aanleiding van de resultaten van het aldaar verrichte aanvullend nader bodemonderzoek opnieuw wordt vastgesteld.
Tegen het besluit van 26 maart 2001 heeft appellante bij brief van 17 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 19 april 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 3 september 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Stubenrouch, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], [gemachtigde], [gemachtigde] en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. ir. H. Vermeulen en M. Alakramsing, beiden ambtenaar van de Dienst Centraal Milieubeheer Rotterdam, zijn verschenen. Namens TRS is het woord gevoerd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam en ir. L. Arpeau, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. TRS heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante buiten de termijn bezwaar heeft gemaakt tegen de goedkeuring van rechtswege van het saneringsplan, zonder dat daarvoor een verschoonbaarheidsgrond is aan te wijzen. In dat verband heeft zij er op gewezen dat appellante zienswijzen heeft ingebracht tegen de ontwerpbeschikking, zodat zij er van op de hoogte had behoren te zijn dat na afloop van de termijn van 13 weken uit artikel 39, tweede lid, van de Wbb, van rechtswege toestemming zou zijn verleend.
2.1.1. Ingevolge artikel 39, tweede lid, eerste volzin, van de Wbb, zover hier relevant, behoeft een saneringsplan instemming van gedeputeerde staten. Ingevolge de zesde en de zevende volzin, van dat artikellid is aan het saneringsplan instemming van rechtswege verleend indien gedeputeerde staten niet binnen de instemmingstermijn van dertien weken of vóór afloop van de termijn waarmee is verlengd een beslissing hebben genomen. Een instemming van rechtswege wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.1.2. Uit artikel 39, tweede lid, van de Wbb vloeit in dit geval voort dat op 24 november 1999 van rechtswege instemming is verleend aan het door TRS ingediende saneringsplan. In het besluit van 28 april 2000 is ingestemd met het saneringsplan, onder vermelding van de instemming van rechtswege. Tegen dat besluit kon binnen zes weken na bekendmaking bezwaar worden gemaakt. Appellante heeft binnen die termijn bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 april 2000.
2.1.3. De instemming van rechtswege heeft tot gevolg dat verweerders na 24 november 2000 niet meer bevoegd waren terzake te beslissen. Het besluit van 28 april 2000 is dan ook onbevoegd genomen. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 mei 2000, nr. E.3.97.1810 (M en R 2000, 125), merkt de Afdeling het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2000 aan als te zijn gericht tegen de instemming van rechtswege. Dat appellante tegen het ontwerpbesluit zienswijzen heeft ingediend, waardoor zij op de hoogte had kunnen zijn van het moment van instemming van rechtswege, ontneemt haar niet de mogelijkheid om evenals andere belanghebbenden bezwaar te maken tegen het besluit van 28 april 2000. Naar het oordeel van de Afdeling is het bezwaarschrift aldus terecht ontvankelijk verklaard. Voorzover verweerders bij het bestreden besluit het onbevoegd genomen besluit van 28 april 2000 niet hebben herroepen, is gehandeld in strijd met artikel 39, tweede lid, van de Wbb, bezien in samenhang met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. Ter zitting heeft appellante het beroep betreffende artikel 13 van de Wbb ingetrokken.
2.3. In artikel 28, eerste lid, van de Wbb is bepaald dat degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst van dit voornemen melding doet bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
In artikel 29, eerste lid, onder b, van de Wbb is bepaald dat gedeputeerde staten vaststellen of sprake is van ernstige verontreiniging naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
In artikel 37, eerste lid, van de Wbb is bepaald dat gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tevens vaststellen of er sprake is van urgentie om het geval te saneren.
In artikel 38, eerste lid, van de Wbb is bepaald dat degene die de bodem saneert, de sanering zodanig dient uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
In artikel 38, derde lid, van de Wbb is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen ervan, en dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent isoleren, beheersen en controleren als bedoeld in de eerste volzin. Dit artikellid was ten tijde van het bestreden besluit, en is ook thans, niet in werking getreden.
In artikel 39, tweede lid, van de Wbb is bepaald dat het saneringsplan de instemming behoeft van gedeputeerde staten, die met het plan slechts instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde.
In artikel 40, eerste lid, van de Wbb is bepaald dat gedeputeerde staten in afwijking van de artikelen 28 en 39 kunnen toestaan bij een melding als bedoeld in artikel 28, die een voornemen betreft om een handeling te verrichten tengevolge waarvan slechts een gering gedeelte van de bodem wordt verplaatst, te volstaan met het verstrekken van:
a. de resultaten van een nader onderzoek van het betrokken gedeelte en
b. een saneringsplan voor het betrokken gedeelte.
In artikel 1 wordt verstaan onder geval van bodemverontreiniging: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan, in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen
Bij de toepassing van de artikelen 39, tweede lid, en 38, eerste lid, van de Wbb komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.4. Appellante stelt zich op het standpunt dat de instemming met een deelsanering ten onrechte is verleend, aangezien het te saneren gedeelte meer dan slechts een gering gedeelte van de verontreiniging betreft en daarom niet voldoet aan de criteria van artikel 40 van de Wbb.
2.4.1. Op grond van de stukken en de zitting stelt de Afdeling vast dat de verontreiniging op de [locatie] een afzonderlijk geval van verontreiniging als bedoeld in artikel 1 van de Wbb is, welk geval geen verband houdt met het geval van verontreiniging ter plaatse van de Insteekhaven, waarvoor TRS ook een melding heeft gedaan als bedoeld in artikel 28 van de Wbb.
2.4.2. Het saneringsplan heeft betrekking op het noordelijke deel van de [locatie] en beslaat ongeveer 40 % van het geval van verontreiniging. Sanering van uitsluitend dat gedeelte van het geval is volgens verweerders gerechtvaardigd omdat de verontreiniging van het gehele geval immobiel is, waardoor volgens hen geen verspreidingsgevaar optreedt. Volgens hen kan van TRS bovendien niet worden gevergd dat zij het hele geval [locatie] saneert, aangezien TRS de verontreiniging niet heeft veroorzaakt en slechts eigenares is van het noordelijke deel van de [locatie]. Het gehele geval van verontreiniging [locatie] betreft volgens de stukken een geval van ernstige verontreiniging die niet urgent is. Voor dat geval zijn 3 verschillende deelsaneringsplannen ingediend.
2.4.3. Het uitgangspunt van de Wbb, zoals dat blijkt uit onder meer de artikelen 28, 29, 37, 38, vierde lid, 39 en 40, is dat saneringshandelingen dienen te zijn gericht op sanering van het gehele geval van verontreiniging als bedoeld in artikel 1 van de Wbb. Artikel 40 van de Wbb biedt geen grondslag voor de betrokken deelsanering, reeds omdat het saneringsplan ongeveer 40% van de oppervlakte van het geval bestrijkt, zodat niet gesproken kan worden van handelingen tengevolge waarvan slechts een gering gedeelte van de bodem wordt verplaatst.
Het genoemde uitgangspunt dat saneringshandelingen dienen te zijn gericht op het hele geval van verontreiniging als bedoeld in artikel 1 van de Wbb sluit echter niet uit dat onder omstandigheden kan worden ingestemd met de sanering van een - meer dan slechts gering - gedeelte van het geval van verontreiniging, indien dat niet in de weg staat aan de uiteindelijke sanering van het hele geval overeenkomstig de beschikking omtrent ernst en urgentie.
Volgens het deskundigenbericht is het niet waarschijnlijk dat de resterende verontreiniging op de [locatie] zich verspreidt en is het uit milieuhygiënisch oogpunt ook niet noodzakelijk om aanvullende isolerende maatregelen te treffen om verspreiding tegen te gaan. Bovendien wordt door middel van 2 monitoringbuizen gecontroleerd of de immobiele verontreiniging immobiel blijft. Daarbij komt dat blijkens de stukken reeds meldingen gedaan zijn met het oog op de sanering van het resterende deel van dit geval van verontreiniging.
Gezien de omstandigheden van dit geval is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid instemming hebben kunnen verlenen aan een saneringsplan dat zich beperkt tot het noordelijke deel van de [locatie].
2.5. Appellante voert aan dat, in afwachting van nader onderzoek, geen zorgvuldig besluit kon worden genomen omtrent de ernst en de urgentie van de sanering. Zij acht het niet uitgesloten dat op grond van nog uit te voeren aanvullend nader bodemonderzoek voortvloeit dat een andere saneringswijze is aangewezen dan de wijze waarmee thans is ingestemd.
2.5.1. Blijkens het dictum van het bestreden besluit betreft het noordelijke deel van de [locatie] een geval van ernstige verontreiniging, aangezien de interventiewaarde voor één of meer stoffen wordt overschreden. Omdat uit de overgelegde onderzoeksgegevens niet duidelijk is of er actuele risico’s zijn, hebben verweerders overeenkomstig de Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming uit december 1997 bepaald dat de sanering urgent is, tenzij door aanvullend onderzoek naar de actuele risico’s het tegendeel wordt aangetoond. In het dictum is in verband daarmee bepaald dat binnen drie maanden na dit besluit de ernst en urgentie van het geval van bodemverontreiniging op de onderhavige locatie, naar aanleiding van de resultaten van het aldaar verrichte aanvullend nader bodemonderzoek, opnieuw vastgesteld worden.
2.5.2. Naar het oordeel van de Afdeling verdraagt deze vaststelling van de ernst en urgentie zich met het bij of krachtens de Wet bepaalde. Ter zitting is gebleken dat verweerders inmiddels hebben vastgesteld dat het een geval van ernstige verontreiniging betreft die niet urgent is, omdat er geen actuele risico’s zijn. Voor de voorgenomen saneringswijze heeft die wijziging van de vaststelling geen gevolgen. Het vaststellingsbesluit is thans onherroepelijk. De vrees van appellante dat op minder vergaande wijze zou kunnen worden gesaneerd dan is vastgelegd in het saneringsplan, is ongegrond.
2.6. Gezien het voorgaande is het beroep gegrond voorzover in het besluit van 26 maart 2001 het besluit van 28 april 2000 niet is herroepen en is het beroep voor het overige ongegrond. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien op de wijze als hierna geformuleerd onder 3.
2.7. Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. herroept het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 28 april 2000, 935008/843;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 684,00, waarvan € 664,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2002
157.