Uitspraak
200101012/1.
Datum uitspraak: 18 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Vlieland,
2. de vereniging "Vereniging van Eigenaren De Sanding", (verder te noemen: de VES) gevestigd te De Wilgen,
3. burgemeester en wethouders van Dongeradeel,
4. de stichting "Stichting Gjin Romte Foar Wynhannel", (verder te noemen: de SGRFW), gevestigd te Leeuwarden,
5. [appellant sub 5], wonend te [woonplaats],
6. [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
8. [appellanten sub 8], wonend te [woonplaats],
9. [appellanten sub 9], wonend te [woonplaats],
10. [appellanten sub 10], wonend te [woonplaats],
11. [appellant sub 11], wonend te [woonplaats],
12. de stichting "Stichting Windhoek", gevestigd te Delfzijl,
13. de naamloze vennootschap "N.V. Nuon Duurzame Energie", (verder te noemen: Nuon), gevestigd te Arnhem,
14. de vereniging “Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels”, (verder te noemen: Vogelbescherming Nederland), gevestigd te Zeist en de vereniging “Waddenvereniging”,
en
provinciale staten van Fryslân,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2000, nr. 08B, hebben verweerders het streekplan “Windstreek 2000” (verder te noemen: het streekplan) vastgesteld. Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 tot en met 13 bezwaar gemaakt bij verweerders. Verweerders hebben de bezwaarschriften op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: de Awb) als beroepschriften doorgezonden aan de Raad van State. Appellanten sub 14 hebben tegen het besluit van verweerders beroep ingesteld bij de Raad van State. De beroepschriften zijn aangehecht.
Bij brief van 31 mei 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2002, waar appellanten in persoon zijn verschenen en/of zich hebben doen vertegenwoordigen. Ook verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen. Voorts is daar gehoord de vereniging “Vereniging Windenergiebenutting”, vertegenwoordigd door P.J. Timmer, gemachtigde, die zich als belanghebbende partij heeft gemeld.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
Uit artikel VI, derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het besluit tot vaststelling van het plan is bekend gemaakt na 3 april 2000, wat betreft de mogelijkheid van het maken van bezwaar en het instellen van beroep moet worden beoordeeld aan de hand van het vanaf die datum geldende recht.
2.2. In het streekplan is het beleid inzake de plaatsing van windturbines in de provincie Friesland opgenomen. Belangrijk onderdeel van dit beleid is de aanwijzing van gebieden waar de plaatsing van windturbines niet is toegestaan.
2.3. Bevoegdheid van de Afdeling
2.3.1. Ingevolge artikel 4a, zevende lid in samenhang met het zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO) kan, voor zover een of meer onderdelen van een streekplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, een ieder tegen een besluit tot vaststelling, herziening of intrekking van een streekplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:3 van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechtelijke organisatie (Kamerstukken II, 1992/1993, 22 495, nr. 6, p. 69) stelt de Afdeling vast dat een streekplan (of een partiële herziening daarvan) in beginsel een indicatief karakter draagt. Het bevat immers met name elementen, die niet zo zeer een finaal oordeel inhouden over concrete vormen van grondgebruik, maar de doelstellingen, randvoorwaarden, prioriteiten en samenhangen van het provinciale beleid aangeven. Zij kunnen niet worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb.
Wil een plandeel desalniettemin aangemerkt kunnen worden als een besluit in laatstbedoelde zin dan dient dit naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten. Ten eerste dient het plandeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerders, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling hebben beoogd met het desbetreffende plandeel een afgewogen, finale beslissing te nemen. Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ingreep voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria overweegt de Afdeling dat de aard van projecten of ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds, vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
2.3.2. Uit het voorgaande volgt dat alleen tegen onderdelen van het streekplan die zijn aan te merken als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, beroep kan worden ingesteld. Voorzover in een beroep bezwaren van procedurele en formele aard worden aangevoerd, kunnen deze enkel aan de orde komen indien het beroep is gericht tegen een besluit.
De Afdeling zal derhalve eerst, aan de hand van de in overweging 2.3.1. genoemde criteria, de vraag beantwoorden of de onderdelen van het streekplan waartegen de beroepen van appellanten zich richten, een besluit als vorenbedoeld bevatten. Indien wordt geoordeeld dat een beroep zich richt tegen een besluit als vorenbedoeld, zal het beroep inhoudelijk worden beoordeeld.
2.4. Beroep van burgemeester en wethouders van Vlieland en beroep van Nuon
2.4.1. Burgemeester en wethouders van Vlieland en Nuon stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin Vlieland is aangewezen als gebied waarbinnen de plaatsing van windturbines niet is toegestaan. Burgemeester en wethouders van Vlieland wensen dat het gemeentelijke plan hier twee windturbines te plaatsen als lopend initiatief in het streekplan wordt opgenomen.
2.4.2. Ten aanzien van lopende initiatieven bepaalt het streekplan in paragraaf 3.5. op p. 14 het volgende:
“Initiatieven waarmee wij reeds op enigerlei wijze hebben ingestemd, beschouwen wij als lopende initiatieven. Wij achten het bestuurlijk niet juist deze lopende initiatieven te beperken als gevolg van het nieuwe beleid. Voorwaarde voor het opnemen van een project als lopend initiatief is dat wij een dergelijk project positief tegemoet zijn getreden en als zodanig hebben benoemd. Lopende initiatieven dateren van voor de vaststelling van de Streekplanuitwerking Windstreek in 1997. Het betreft twee in voorbereiding zijnde initiatieven voor clusters, te weten de initiatieven Nijkerkerpolder en Mienskarleane. Hiervoor hanteren wij een afzonderlijk beleid.”
Naar het oordeel van de Afdeling is met deze beleidsuitspraak geen afgewogen, finale beslissing genomen over een concrete vorm van grondgebruik. De aanwijzing van initiatieven als lopende initiatieven houdt volgens het streekplan enkel in dat deze zullen worden beoordeeld op basis van het oude beleid. Reeds hierom is de beleidsuitspraak inzake lopende initiatieven geen besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb. Het niet opnemen van een initiatief als lopend initiatief is daarom geen weigering een besluit te nemen, welke voor de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. De Afdeling is dan ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van burgemeester en wethouders van Vlieland kennis te nemen.
2.4.3. In hoofdstuk 3 van het streekplan is het beleid voor plaatsing van windturbines opgenomen. Op pagina 10 wordt onder meer het volgende bepaald:
“Wij hanteren drie beleidscategorieën voor windturbines, te weten de Afsluitdijk, opschalingsclusters en solitaire turbines. Onder een opschalingscluster wordt een initiatief verstaan voor 2 à 10 turbines. Wij achten - met uitzondering van de Afsluitdijk – alleen in opschalingsclusters en solitair een beperkte plaatsing van windturbines mogelijk.” (richtinggevende uitspraak)
“Plaatsing van windturbines kan niet:
- in de Waddenzee
- op de Waddeneilanden
- in het IJsselmeer
- in stiltegebieden
- binnen het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden
- gebieden met natuurlijke waarden
- binnen het invloedsgebied (500 meter) van gebieden met natuurlijke waarden waarvoor een provinciale beheersstrategie geldt, met uitzondering van bossen, struwelen, houtwallen, open zand, strand en akkers.” (essentiële uitspraak)
“Dit kan ook niet in de overige op de plankaart en in bijlage III aangegeven uit te sluiten gebieden, tenzij gemeenten in voorkomende gevallen en deugdelijk gemotiveerd aangeven waarom het noodzakelijk is om in beperkte gevallen af te wijken van het uit te sluiten gebied.” (richtinggevende uitspraak)
Ten aanzien van de zogenoemde essentiële uitspraak overweegt de Afdeling dat verweerders een beslissing hebben genomen die tot doel heeft de plaatsing van windturbines in de aangewezen gebieden te voorkomen. Voorzover deze uitspraak betrekking heeft op de Waddenzee, de Waddeneilanden, waaronder Vlieland, en het IJsselmeer, zijn de gebieden waarvoor de beslissing geldt en de beoogde ruimtelijke ingreep voldoende concreet in het plan geregeld. Verweerders hebben voor deze gebieden een afgewogen, finale beslissing genomen. Derhalve dient de beslissing om de Waddenzee, de Waddeneilanden en het IJsselmeer aan te wijzen als van windturbines uit te sluiten gebied te worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb.
Voorzover de essentiële uitspraak betrekking heeft op de stiltegebieden, het invloedsgebied van stiltegebieden, de gebieden met natuurlijke waarden en het invloedsgebied van gebieden met natuurlijke waarden waarvoor een provinciale beheersstrategie geldt, (met uitzondering van bossen, struwelen, houtwallen, open zand, strand en akkers), zijn de gebieden waarvoor de beslissing geldt onvoldoende concreet in het plan geregeld, nu noch uit de tekst van het plan, noch uit de plankaart is af te leiden op welke percelen deze uitspraak betrekking heeft. Ook de kaarten die horen bij het Provinciaal Milieubeleidsplan 2000-2003 en de Nota Natuurbeheer 1998 geven dit onvoldoende concreet aan, nog daargelaten het feit dat slechts in een bijlage bij het streekplan en niet in de tekst van het streekplan naar deze beleidsstukken is verwezen en overigens bij deze verwijzing niet is aangegeven om welke versie van de betreffende stukken het gaat, door middel van het noemen van een datum waarop deze stukken zijn vastgesteld dan wel laatstelijk zijn gewijzigd. Voor het oordeel aangaande de concreetheid neemt de Afdeling mede in aanmerking dat uit de plankaart niet blijkt waar de hiervoor genoemde gebieden eindigen en overgaan in de gebieden waar de tweede hiervoor genoemde richtinggevende uitspraak betrekking op heeft. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat niet is voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing om de stiltegebieden, het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden, de gebieden met natuurlijke waarden en het invloedsgebied (500 meter) van gebieden met natuurlijke waarden waarvoor een provinciale beheersstrategie geldt, aan te wijzen als van windturbines uit te sluiten gebied als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt.
Ten aanzien van de tweede richtinggevende uitspraak is de Afdeling van oordeel dat verweerders geen afgewogen, finale beslissing hebben genomen. Weliswaar zijn uit te sluiten gebieden aangewezen, maar daarvan kan in bijzondere gevallen worden afgeweken. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de uitsluiting van windturbines in de overige op de plankaart aangegeven uit te sluiten gebieden als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt.
2.4.4. Nu de aanwijzing van de Waddeneilanden als van windturbines uit te sluiten gebied dient te worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, zullen thans het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van burgemeester en wethouders van Vlieland en het hiertegen gerichte beroep van Nuon worden besproken.
2.4.5. Appellanten voeren aan dat de plaatsing van twee windturbines op Vlieland noodzakelijk is om het project Duurzame Energievoorziening voor Vlieland tegen acceptabele kosten te kunnen uitvoeren.
2.4.6. Verweerders zijn van mening dat belangrijke natuurwaarden in het Waddengebied, waaronder ornithologische en landschapswaarden, beschermd dienen te worden. Plaatsing van windturbines op Vlieland zou hier volgens hen, mede gelet op de ligging in de Ecologische Hoofdstructuur, afbreuk aan doen.
2.4.7. Dit standpunt acht de Afdeling niet onjuist. Uit de stukken blijkt dat het provinciale beleid is gericht op een aanvaardbare landschappelijke inpassing van turbines, waarbij open landschappen zoveel mogelijk open worden gehouden en voorts rekening wordt gehouden met natuur- en vogelwaarden. In verband hiermee is het beleid gericht op een beperkt aantal windturbineclusters en een zeer beperkt aantal solitaire windturbines. Dit acht de Afdeling niet onredelijk.
Voorts blijkt uit de stukken dat het Waddengebied behoort tot de Ecologische Hoofdstructuur en grote delen hiervan zijn aangewezen als stiltegebied. In verband hiermee wordt voor dit gebied sterk gehecht aan het behoud van de landschappelijke waarden. Bij afweging van de betrokken belangen hebben verweerders in redelijkheid aan dit belang een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het belang dat is gediend bij ontwikkeling van duurzame energie op Vlieland. Zij hebben dan ook in de bezwaren van appellanten geen aanleiding behoeven te zien tot het maken van een uitzondering op hun beleid. Hieraan doet niet af hetgeen burgemeester en wethouders van Vlieland ter zitting hebben gesteld met betrekking tot de mogelijkheden van kleinere windturbines met een verticale windas convector. De plannen voor dergelijke windturbines dateren van na het bestreden besluit, zodat verweerders reeds hierom met deze plannen geen rekening behoefden te houden.
2.4.8. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep van burgemeester en wethouders van Vlieland is in zoverre en het beroep van Nuon is geheel ongegrond.
2.5. Beroep van [appellanten sub 10]
2.5.1. [appellanten sub 10] bezitten gronden met enkele windturbines in de gemeente Harlingen. Zij stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin de plaatsing van windturbines is uitgesloten binnen het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden, binnen het invloedsgebied (500 meter) van gebieden met natuurlijke waarden en binnen een zone van 2 kilometer van de Waddenkust. Zij voeren hiertoe aan dat zij door dit beleid hun windturbines niet langer kunnen vervangen en deze niet kunnen opschalen tot een cluster, door het bijplaatsen van nieuwe windturbines.
2.5.2. Zoals hiervoor in overweging 2.4.3. reeds overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines binnen het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden en binnen het invloedsgebied (500 meter) van gebieden met natuurlijke waarden waarvoor een provinciale beheersstrategie geldt, niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellanten sub 10] kennis te nemen.
2.5.3. Met betrekking tot de zone van 2 kilometer van de Waddenkust blijkt uit de plankaart dat deze zone behoort tot de gebieden welke zijn aangewezen als “van windturbines uit te sluiten gebieden”. In “Bijlage III: Toelichting op de plankaart Windstreek 2000” van het streekplan wordt hierover nog het volgende bepaald:
“Het zoeken van locaties voor clusters en solitaire turbines kan niet:
- binnen 2 kilometer van de Waddenkust, conform de in de PKB Waddenzee en het IBW genoemde grens (…).”
Ten aanzien van deze beleidsuitspraak is de Afdeling van oordeel dat verweerders geen afgewogen, finale beslissing hebben genomen. Weliswaar zijn uit te sluiten gebieden aangewezen, maar daarvan kan, zoals ook ter zitting is bevestigd, in bijzondere gevallen worden afgeweken. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom en gelet op hetgeen reeds in overweging 2.4.3. is overwogen, is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de uitsluiting van windturbines in de zone van 2 kilometer van de Waddenkust, als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. De Afdeling is derhalve ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van [appellanten sub 10] kennis te nemen.
2.6. Beroep van burgemeester en wethouders van Dongeradeel
2.6.1. Burgemeester en wethouders van Dongeradeel stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin de Oostholwerderpolder te Dongeradeel is aangewezen als gebied waarbinnen de plaatsing van windturbines niet is toegestaan. Appellanten wensen dat het gemeentelijke voornemen hier een cluster windturbines te plaatsen als lopend initiatief in het streekplan wordt opgenomen.
2.6.2. Niet in geschil is dat de Oostholwerderpolder ligt binnen het invloedsgebied van de Waddenzee en dat de Waddenzee in het Provinciaal Milieubeleidsplan 2000-2003 is aangewezen als stiltegebied.
Zoals hiervoor in overweging 2.4.3. reeds overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines binnen het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden, en derhalve ook de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines in de Oostholwerderpolder te Dongeradeel, niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van burgemeester en wethouders van Dongeradeel kennis te nemen.
2.6.3. Ten aanzien van de wens tot opname als lopend initiatief overweegt de Afdeling, gelijk zij heeft gedaan in overweging 2.4.2., dat het niet opnemen van een initiatief als lopend initiatief niet is aan te merken als een weigering een besluit te nemen, welke voor de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. De Afdeling is derhalve ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van burgemeester en wethouders van Dongeradeel kennis te nemen.
2.7. Beroep van [appellante sub 6]
2.7.1. [appellante sub 6] stelt in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin een gebied nabij de Schuddingsteeg te Lemsterland is aangewezen als gebied waarbinnen de plaatsing van windturbines niet is toegestaan. Appellante wenst dat het project om op deze plaats een cluster van vier tot zes windturbines te realiseren als lopend initiatief in het streekplan wordt opgenomen.
2.7.2. Niet in geschil is dat het gebied nabij de Schuddingsteeg te Lemsterland ligt binnen het invloedsgebied van een gedeelte van het IJsselmeer dat in het Provinciale Milieubeleidsplan 2000-2003 is aangewezen als stiltegebied. Voorts is het IJsselmeer in de Nota Natuurbeheer aangewezen als gebied met natuurlijke waarden en ligt het gebied nabij de Schuddingsteeg gedeeltelijk binnen het invloedsgebied van dit gebied met natuurlijke waarden.
Zoals hiervoor in overweging 2.4.3. reeds overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines binnen het invloedsgebied (1000 meter) van stiltegebieden en binnen het invloedsgebied (500 meter) van gebieden met natuurlijke waarden waarvoor een provinciale beheersstrategie geldt, niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellante sub 6] kennis te nemen.
2.7.3. Ten aanzien van de wens tot opname als lopend initiatief overweegt de Afdeling, gelijk zij heeft gedaan in overweging 2.4.2., dat het niet opnemen van een initiatief als lopend initiatief niet is aan te merken als een weigering een besluit te nemen, welke voor de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. De Afdeling is derhalve ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van [appellante sub 6] kennis te nemen.
2.8. Beroep van [appellanten sub 9]
2.8.1. [appellanten sub 9] bezitten gronden ten oosten van Suwâld en wensen hier een windmolencluster op te richten. Zij stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin op de plankaart, gelezen in samenhang met “Bijlage III: Toelichting op de plankaart Windstreek 2000”, hun gronden zijn aangewezen als gebieden waar de plaatsing van windturbines is uitgesloten.
2.8.2. Niet in geschil is dat de gronden van appellanten behoren tot de gebieden die, blijkens de plankaart van het streekplan, zijn aangewezen als “van windturbines uit te sluiten gebieden” en daarmee vallen onder het bereik van de tweede richtinggevende uitspraak, zoals genoemd in overweging 2.4.3. Voorts is niet in geschil dat de gronden behoren tot een open gebied, waarvoor in “Bijlage III: Toelichting op de plankaart Windstreek 2000” nog het volgende wordt bepaald:
“Het zoeken van locaties voor clusters en solitaire turbines kan niet: (…)
- in geheel open gebieden met een ondergeschikte verdichting”.
Ten aanzien van deze beleidsuitspraak is de Afdeling van oordeel dat verweerders geen afgewogen, finale beslissing hebben genomen. Weliswaar zijn uit te sluiten gebieden aangewezen, maar daarvan kan, zoals ook ter zitting is bevestigd, in bijzondere gevallen worden afgeweken, mits het gebied niet tevens valt onder één van de overige uit te sluiten gebieden. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom en gelet op hetgeen reeds in overweging 2.4.3. is overwogen, is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de uitsluiting van windturbines in de open gebieden met een ondergeschikte verdichting, als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. De Afdeling is derhalve niet bevoegd van het beroep van [appellanten sub 9] kennis te nemen.
2.9. Beroep van [appellant sub 11]
2.9.1. [appellant sub 11] stelt in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin het bestaande windmolenpark Idsegahuizen niet als bestaande clusteropstelling of als lopend initiatief is opgenomen.
2.9.2. Ten aanzien van bestaande clusteropstellingen bepaalt het streekplan in “Bijlage II: Gebruikte Begrippen” het volgende.
“Bestaande opstellingen: Er zijn op dit moment in Fryslân 11 opstellingen met meer dan twee turbines. Deze opstellingen staan op de plankaart aangegeven.”
Voorts bepaalt het streekplan in paragraaf 3.3. op pagina 12:
“Bij vervanging en/of opschaling van bestaande (cluster)opstellingen op dezelfde locatie dient er (opnieuw) getoetst te worden aan milieu- en andere randvoorwaarden. Van de 11 op dit moment bestaande opstellingen met meer dan 2 turbines achten wij vijf opstellingen geschikt voor opschaling. Dit heeft hoofdzakelijk te maken met de ligging van deze opstellingen binnen de zoekruimte. (…)
Wij merken hierbij op dat vervanging bij recht van de 11 bestaande opstellingen wel mogelijk is.”
Blijkens deze beleidsuitspraken heeft de aanwijzing als bestaande clusteropstelling tot gevolg dat vervanging van de aldaar aanwezige windturbines bij recht mogelijk is. Voorts komen bestaande clusters, indien zij liggen binnen de zoekruimte voor clusters en solitaire windturbines, tevens in aanmerking voor opschaling. Gelet hierop hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling met deze beleidsuitspraak geen afgewogen, finale beslissing genomen over een concrete vorm van grondgebruik. De aanwijzing van windmolenparken als bestaande opstelling houdt volgens het streekplan enkel in dat er bepaalde mogelijkheden zijn. Of deze mogelijkheden zullen worden benut, is aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is de beleidsuitspraak inzake bestaande clusteropstellingen geen besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb. Het niet opnemen van een bestaand windmolenpark als een bestaande clusteropstelling is daarom geen weigering een besluit te nemen, welke voor de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellant sub 11] kennis te nemen.
2.9.3. Ten aanzien van de wens tot opname als lopend initiatief overweegt de Afdeling, gelijk zij heeft gedaan in overweging 2.4.2., dat het niet opnemen van een initiatief als lopend initiatief niet is aan te merken als een weigering een besluit te nemen, welke voor de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep met een besluit kan worden gelijkgesteld. De Afdeling is derhalve ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van [appellant sub 11] kennis te nemen.
2.10. Beroep [appellanten sub 8]
2.10.1. [appellanten sub 8] stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin gronden te Skuzum, die zij in eigendom hebben en waarop een windturbine staat, zijn aangewezen als van windturbines uit te sluiten gebied. Voorts hebben appellanten bezwaar tegen de geringe ruimte en mogelijkheden die het streekplan biedt voor de ontwikkeling van duurzame energie.
2.10.2. Ter zitting is komen vast te staan dat de gronden van appellanten behoren tot de gebieden die, blijkens de plankaart van het streekplan, zijn aangewezen als “van windturbines uit te sluiten gebieden”. Uit de plankaart is niet af te leiden of, zoals verweerders stellen, de huiskavel van appellanten van deze aanwijzing is uitgesloten. Zoals in overweging 2.4.3. reeds overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines in de op de plankaart aangegeven uit te sluiten gebieden, met uitzondering van de Waddenzee, de Waddeneilanden en het IJsselmeer, niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellanten sub 8] kennis te nemen.
2.10.3. Ten aanzien van de mogelijkheden die het streekplan biedt voor de ontwikkeling van duurzame energie, bepaalt het plan in hoofdstuk 3 onder meer het volgende:
“Het beleid van de provincie Fryslân is erop gericht om het opwekken van windenergievermogen op een landschappelijk aanvaarbare manier mogelijk te maken. (…)
Wij achten – met uitzondering van de Afsluitdijk – alleen in opschalingsclusters en solitair een beperkte plaatsing van windturbines mogelijk. (…)
Wij verlenen alleen medewerking aan initiatieven voor opschalingsclusters ter vervanging van bestaande solitaire turbines. Hiervoor geldt een maximum van één opschalingscluster van 2 à 10 turbines per gemeente. Daarnaast is het mogelijk om bestaande (cluster)opstellingen te vervangen en/of op te schalen op dezelfde locatie. (…) Wij vragen aan alle Friese gemeenten om één locatie aan te wijzen die voor plaatsing van een opschalingscluster in aanmerking komt. (…)
Plaatsing van solitaire turbines moet met het oog op het grotendeels open Friese landschap met grote behoedzaamheid gebeuren. Wij zien beperkt ruimte voor nieuwe solitaire turbines.”
Als onderdeel van het beleid is het grondgebied van de provincie, blijkens de plankaart, verdeeld in (1) zoekgebieden voor clusters en solitaire turbines en (2) van windturbines uit te sluiten gebieden. Het streekplan wijst geen concrete gebieden aan waar één of meer met elkaar samenhangende installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie opgericht, gewijzigd of uitgebreid zullen worden. Ten aanzien van deze beleidsuitspraken is de Afdeling van oordeel dat verweerders geen afgewogen, finale beslissing hebben genomen over een concrete vorm van grondgebruik. Weliswaar zijn zoekgebieden voor de plaatsing van windturbines aangewezen, maar de uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten. Daarbij is ruimte voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beleidsuitspraken met betrekking tot de plaatsing van windturbines als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kunnen worden aangemerkt. De Afdeling is derhalve ook in zoverre niet bevoegd van het beroep van [appellanten sub 8] kennis te nemen.
2.11. Beroep van de SGRFW, beroep van [appellant sub 5], beroep van [appellant sub 7] en beroep van de stichting “Stichting Windhoek” (alle gedeeltelijk)
2.11.1. De SGRFW stelt in beroep onder meer dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, omdat de plankaart onvoldoende duidelijk maakt welke gebieden behoren tot de essentiële uitspraken en welke tot de richtinggevende uitspraken. Appellante voert in dit verband aan dat de richtinggevende uitspraak op p. 10 van het plan voor een rechtsonzekere situatie zorgt, omdat hiermee van de essentiële uitspraak zou kunnen worden afgeweken. Ook [appellant sub 5], [appellant sub 7] en de stichting “Stichting Windhoek” hebben soortgelijke bezwaren tegen het streekplan, in het bijzonder tegen de, naar hun mening, vage begrenzing van de zoekgebieden en uit te sluiten gebieden. De Afdeling vat de bezwaren van appellanten op als gericht tegen de mogelijkheid die het plan naar hun mening biedt om windturbines te plaatsen in uit te sluiten gebieden. [appellant sub 7] voert voorts nog aan dat bij de aanwijzing van uit te sluiten gebieden onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van de bevolking.
2.11.2. Zoals in overweging 2.4.3. reeds overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines in de op de plankaart aangegeven uit te sluiten gebieden, met uitzondering van de Waddenzee, de Waddeneilanden en het IJsselmeer, niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt.
Voorts is de Afdeling van oordeel, zoals in overweging 2.10.3. reeds overwogen, dat ook de beleidsuitspraken met betrekking tot de plaatsing van windturbines niet als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kunnen worden aangemerkt.
Gelet hierop is de Afdeling niet bevoegd van de hiertegen gerichte beroepsonderdelen van de SGRFW, [appellant sub 5], [appellant sub 7] en de stichting “Stichting Windhoek” kennis te nemen.
2.12. Beroep van de VES, beroep van de SGRFW (gedeeltelijk) en beroep van de stichting “Stichting Windhoek” (gedeeltelijk)
2.12.1. De VES stelt in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin de mogelijkheid wordt geboden aansluitend aan bestaande bedrijventerreinen windturbines te plaatsen. Ook de SGRFW en de stichting “Stichting Windhoek” hebben, onder meer, bezwaren tegen dit onderdeel van het streekplan.
2.12.2. Blijkens het streekplan gaat de voorkeur van het provinciebestuur uit naar plaatsing van windturbines op of aansluitend aan bedrijventerreinen, zowel wat betreft de plaatsing van een cluster windturbines als wat betreft de plaatsing van solitaire turbines. Hiertoe bepaalt het streekplan in hoofdstuk 3 onder meer:
“Wij vragen aan alle Friese gemeenten om één locatie aan te wijzen die voor plaatsing van een opschalingscluster in aanmerking komt. Dit cluster wordt bij voorkeur geplaatst op of aansluitend bij een bedrijventerrein. (…)
Wij bieden gemeenten de mogelijkheid om nieuwe solitaire turbines te plaatsen op of aansluitend bij bedrijventerreinen.”
Gelet op de formulering van dit beleid hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de plaatsing van windturbines op en in aansluiting aan bedrijventerreinen geen afgewogen, finale beslissing genomen. Er is sprake van zoekgebieden voor de plaatsing van windturbines, waarbij de voorkeur uitgaat naar plaatsing op en in aansluiting aan bedrijventerreinen. Gemeenten en particuliere initiatiefnemers kunnen op lokaal niveau (ruimtelijke) plannen en projecten voor windenergie ontwikkelen. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines op en in aansluiting aan bedrijventerreinen als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroep van de VES en de hiertegen gerichte delen van de beroepen van de SGRFW en de stichting “Stichting Windhoek” kennis te nemen.
2.13. Beroep van [appellant sub 7] (gedeeltelijk)
2.13.1. Naast hetgeen reeds in overweging 2.11.1. is weergegeven, stelt [appellant sub 7] in beroep voorts dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin de mogelijkheid wordt geboden windturbines te plaatsen langs grootschalige structuurbepalende elementen.
2.13.2. Zoals hiervoor in overweging 2.12.2. reeds weergegeven, gaat de voorkeur van het provinciebestuur uit naar plaatsing van windturbines op of aansluitend aan bedrijventerreinen. In aansluiting hierop bepaalt het streekplan in paragraaf 3.3. op pagina 12:
“Indien deze voorkeur niet te realiseren is, gaat onze voorkeur uit naar plaatsing langs grootschalige structuurbepalende elementen. Hieronder verstaan wij: Van Harinxmakanaal, Prinses Margrietkanaal, A31, N31, A7, A32, A6, en het Friese gedeelte van het spoor Leeuwarden-Zwolle.”
Gelet op de formulering van dit beleid hebben verweerders naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de plaatsing van windturbines langs grootschalige structuurbepalende elementen geen afgewogen, finale beslissing genomen. Er is sprake van een voorkeur voor de plaatsing van windturbines. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de plaatsing van windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines op en in aansluiting aan bedrijventerreinen als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellant sub 7] kennis te nemen.
2.13.3. [appellant sub 7] voert verder aan dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin wordt bepaald dat vervanging bij recht van bestaande turbines mogelijk is.
2.13.4. Ten aanzien van opschalingsclusters bepaalt het streekplan hierover in paragraaf 3.3., op pagina 12:
“Wij merken hierbij op dat vervanging bij recht van de 11 bestaande opstellingen wel mogelijk is.”
Ten aanzien van solitaire turbines bepaalt het streekplan in paragraaf 3.4., op pagina 13:
“Vervanging van solitaire turbines op dezelfde locatie is bij recht mogelijk.”
Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders ten aanzien van de vervanging van windturbines geen afgewogen finale beslissing genomen. Weliswaar wordt aangegeven dat bestaande turbines vervangen mogen worden, mits het aantal, de hoogte en het type windturbine gelijk blijft, doch de voorkeur van het provinciebestuur gaat uit naar verplaatsing en opschaling van de turbines. De uiteindelijke keuze of turbines worden vervangen, is, zoals ook ter zitting is bevestigd, aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de vervanging van windturbines als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van [appellant sub 7] kennis te nemen.
2.14. Beroep van de Vogelbescherming Nederland en de Waddenvereniging
2.14.1. De Vogelbescherming Nederland en de Waddenvereniging stellen in beroep dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin de plaatsing van windturbines op de Afsluitdijk en in een aanliggende strook van de Waddenzee en het IJsselmeer mogelijk wordt gemaakt.
2.14.2. Volgens de plankaart van het streekplan is het betreffende gebied aangewezen als gebied waarbinnen alternatieven worden ontwikkeld voor het Interprovinciaal Windpark Afsluitdijk. In paragraaf 3.2. van het streekplan wordt ten aanzien van dit project het volgende bepaald:
“Vanwege de nauwe samenwerking met de provincie Noord-Holland is gekozen voor een gezamenlijk streekplantraject. Dit betekent dat de formele vaststellingsprocedure van deze locatie in het streekplan los van het voorliggend streekplan Windstreek 2000 zal worden gevolgd. (…)
Wij zijn van mening dat alvorens de openbare discussie c.q. eigen streekplanprocedure voor de windturbinelocatie Afsluitdijk wordt gestart hierover een kabinetsstandpunt vereist is.”
Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de plaatsing van windturbines op en in aansluiting bij de Afsluitdijk geen afgewogen, finale beslissing genomen. Weliswaar spreekt uit het streekplan de duidelijke intentie hier een windmolenpark te ontwikkelen, maar hiervoor is nog verdere besluitvorming nodig, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de plaatsing van windturbines op en in aansluiting aan de Afsluitdijk als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroep van de Vogelbescherming Nederland en de Waddenvereniging kennis te nemen.
2.15. Bezwaren inzake masthoogtes
2.15.1. Naast hetgeen reeds in overweging 2.11.1. en 2.12.1. is weergegeven, stelt de SGRFW in beroep voorts dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld voorzover hierin de plaatsing van windturbines met een masthoogte van 45 meter, 60 meter of nog meer, wordt toegestaan. Ook [appellant sub 5], [appellant sub 7] en de stichting “Stichting Windhoek” hebben, onder meer, bezwaren met betrekking tot de in het streekplan geregelde masthoogtes.
2.15.2. In de paragrafen 3.3. en 3.4. van het streekplan wordt op pagina 13 ten aanzien van de masthoogtes van te plaatsen windturbines het volgende bepaald:
“De maximale masthoogte voor windturbines in opschalingsclusters bedraagt op of aansluitend bij een bedrijventerrein in de stedelijke of regionale centra 60 meter. De maximale masthoogte voor windturbines in opschalingsclusters bedraagt langs grootschalige structuurbepalende elementen 60 meter. In de overige gevallen bedraagt de maximale masthoogte voor windturbines in opschalingsclusters 45 meter. In bijzondere gevallen kan een hogere masthoogte aanvaardbaar zijn mits dit gemotiveerd wordt op grond van gebruiks- en belevingsfuncties (...)
De maximale masthoogte voor solitaire turbines bedraagt op of aansluitend bij een bedrijventerrein in de stedelijke of regionale centra 60 meter. In de overige gevallen bedraagt de maximale masthoogte voor solitaire turbines 45 meter. In bijzondere gevallen kan een hogere masthoogte aanvaardbaar zijn mits dit gemotiveerd wordt op grond van gebruiks- en belevingsfuncties”.
Gelet op deze tekst is naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de hoogte van windturbines in opschalingsclusters en van solitaire windturbines geen afgewogen, finale beslissing genomen. Weliswaar zijn maximale hoogtes van 45 en 60 meter opgenomen, maar daarvan kan in bijzondere gevallen worden afgeweken. De uiteindelijke keuze ten aanzien van de hoogte van de windturbines wordt aan gemeentebesturen overgelaten, waarbij ruimte is voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissingen met betrekking tot de masthoogte van te plaatsen windturbines als besluiten in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb kunnen worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van de hiertegen gerichte beroepsonderdelen van de SGRFW, [appellant sub 5], [appellant sub 7] en de stichting “Stichting Windhoek” kennis te nemen.
2.16. Bezwaren inzake opschaling van clusters
2.16.1. De SGRFW stelt in beroep voorts dat verweerders ten onrechte het streekplan hebben vastgesteld, voorzover hierin vijf bestaande windmolenclusters geschikt worden geacht voor opschaling.
2.16.2. In paragraaf 3.3. van het streekplan wordt op pagina 12 het volgende bepaald.
“Van de 11 op dit moment bestaande opstellingen met meer dan 2 turbines achten wij vijf opstellingen geschikt voor opschaling. Dit heeft hoofdzakelijk te maken met de ligging van deze opstellingen binnen de zoekruimte. In principe komen voor opschaling in aanmerking:
- Herbayum, Franekeradeel
- De Bjirmen, idem
- Schingen, Menaldumadeel
- Spannenburg, Skarsterlân
- Beabuorren, Wûnseradiel”
Gelet op de formulering van dit beleid is naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de opschalingsclusters geen afgewogen, finale beslissing genomen. Weliswaar hebben verweerders aangegeven welke bestaande opstellingen naar hun mening voor opschaling in aanmerking komen, doch de uiteindelijke keuze ten aanzien van de locatie van opschalingsclusters wordt aan gemeentebesturen overgelaten. Hierbij is ruimte voor een nadere afweging van belangen. Reeds hierom is niet voldaan aan alle vereisten om te kunnen oordelen dat de beslissing met betrekking tot de opschalingsclusters als besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb, kan worden aangemerkt. De Afdeling is dan ook niet bevoegd van het hiertegen gerichte beroepsonderdeel van de SGRFW kennis te nemen.
2.17. Proceskostenveroordeling
2.17.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van de beroepen van de VES, burgemeester en wethouders van Dongeradeel, de SGRFW, [appellant sub 5], [appellante sub 6], [appellant sub 7], [appellanten sub 8], [appellanten sub 9], [appellanten sub 10], [appellant sub 11], de stichting “Stichting Windhoek” en Vogelbescherming Nederland en de Waddenvereniging, en het beroep van burgemeester en wethouders van Vlieland voorzover dat betreft het niet opnemen van het gemeentelijk plan op Vlieland twee windturbines te plaatsen als lopend initiatief in het streekplan, kennis te nemen;
II. verklaart het beroep van burgemeester en wethouders van Vlieland voor het overige en het beroep van Nuon geheel ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. J.J. Vis, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G.L. de Vette, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. De Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2002
196-350.