Uitspraak
200106129/1.
Datum uitspraak: 18 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee", gevestigd te Harlingen,
2. de vereniging "Haven- en Scheepvaartvereniging "Den Helder"", gevestigd te Den Helder,
3. burgemeester en wethouders van Den Helder,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2001 heeft de gemeenteraad van Den Helder, op voorstel van burgemeester en wethouders van 6 maart 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Zeegebied 1999". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 16 oktober 2001, kenmerk 2001-15095, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 12 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 13 december 2001, appellante sub 2 bij brief van 11 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2001, en appellanten sub 3 bij brief van 13 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 25 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. drs. I.N. Wildschut, advocaat te Amsterdam, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door dr. H. Kaag-van der Boon, ambtenaar van de gemeente, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan biedt een bestemmingsregeling voor de Waddenzee en de Noordzee binnen de grenzen van de gemeente Den Helder.
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.3. Appellanten sub 2 en sub 3 voeren in beroep aan dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan de planonderdelen die betrekking hebben op een parkeerlocatie voor platforms in het zogenoemde “Gat van de Stier” in de Waddenzee. Hiertoe stellen zij dat het bestemmingsplan in zoverre in overeenstemming is met de planologische kernbeslissing Waddenzee (hierna: de pkb Waddenzee) en het streekplan Noord-Holland Noord. Verder stellen zij dat uit het kabinetsstandpunt zoals verwoord in deel 3 van de ontwerp-pkb Derde Nota Waddenzee (hierna: de ontwerp-pkb), volgt dat het parkeren nog drie jaar is toegestaan. Ten slotte wijzen appellanten op het economisch belang van de parkeerlocatie voor de haven van Den Helder.
2.3.1. Verweerders hebben het plan in zoverre in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en goedkeuring onthouden aan de zinsnede “parkeren van boorplatforms in daartoe aangewezen gebied x” in de tabel van artikel 4 van Pro de planvoorschriften, aan artikel 7, tweede lid, van de planvoorschriften en aan de aanduiding “parkeerlocatie platforms” op de plankaart. Deze planonderdelen zijn volgens hen in strijd met het (in voorbereiding zijnd) rijks- en provinciaal beleid dat is gericht op het handhaven van het grootschalig en open karakter van het landschap van de Waddenzee.
2.3.2. Bij hun toetsing van het bestemmingsplan hebben verweerders het ruimtelijk beleid van het rijk betrokken. Dit beleid is onder meer neergelegd in planologische kernbeslissingen. In de pkb Waddenzee wordt vermeld dat het parkeren van booreilanden en andere offshore-installaties buiten de Waddenzee dient plaats te vinden, tenzij veiligheidsoverwegingen in het geding zijn. Uiterlijk voor de duur van de planperiode van de pkb kunnen, in afwachting van onderhouds- en reparatiewerkzaamheden in de haven van Den Helder, maximaal twee booreilanden of andere offshore-installaties worden geparkeerd voor maximaal drie maanden per jaar in het zeegebied tussen Texel en Den Helder. Alleen in noodgevallen, die nader in bestemmingsplannen en/of de vergunningverlening zullen moeten worden vastgelegd, kan volgens de pkb tijdelijk sprake zijn van drie booreilanden en kan een eenmalige verlenging van de termijn worden toegestaan met ten hoogste drie maanden. Voorts blijkt uit de pkb dat onderzoek naar mogelijke alternatieven om booreilanden buiten het pkb-gebied te parkeren (in de haven van Den Helder of op de Noordzee) in de planperiode afgerond dient te zijn.
Het vorenstaande beleid, waarin na een afweging tussen onder meer landschappelijke en economische belangen de tijdelijkheid van de parkeermogelijkheid wordt benadrukt, is ook in het ter plaatse geldende streekplan Noord-Holland Noord verwerkt. De Afdeling acht dit beleid, dat in verband met de bescherming van het landschap van de Waddenzee voorziet in een beëindiging van de parkeermogelijkheid, niet onredelijk.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de planvoorschriften mogen de gronden op de plankaart aangeduid met “parkeerlocatie platforms” worden gebruikt als ankerplaats voor booreilanden en andere offshore-installaties met een maximum van twee eilanden en/of installaties gedurende maximaal drie maanden per jaar. Het bestemmingsplan maakt de parkeermogelijkheid in het “Gat van de Stier” hiermee bij recht en voor onbepaalde duur mogelijk. Zodoende is geen rekening gehouden met het tijdelijke karakter van de parkeermogelijkheid, zoals in het beleid is geformuleerd.
Verweerders hebben zich op het standpunt kunnen stellen dat de planregeling in zoverre niet in overeenstemming is met het beleid. Zij hebben voorts rekening gehouden met het op 19 januari 2001 door het kabinet vastgestelde deel 1 van de ontwerp-pkb. In dit deel 1 wordt vastgehouden aan het uitgangspunt in de pkb Waddenzee, dat de parkeermogelijkheid tijdelijk is. Gelet op de data van de besluitvorming over deel 3 van de ontwerp-pkb en de aanbieding aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te weten respectievelijk 19 oktober 2001 en 13 november 2001, konden verweerders in het bestreden besluit van 16 oktober 2001, anders dan appellanten stellen, geen rekening houden met deel 3. Overigens voorziet ook dit deel in een beëindiging van de parkeermogelijkheid, zij het met een overgangstermijn van drie jaar, die aan het standpunt van verweerders niet afdoet.
2.3.3. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom terecht in zoverre goedkeuring onthouden aan het plan.
In hetgeen appellanten sub 2 en sub 3 hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen van appellanten sub 2 en sub 3 zijn ongegrond.
2.4. Appellante sub 1 voert in beroep aan dat verweerders het bestemmingsplan ten onrechte hebben goedgekeurd aangezien de hoofddoelstelling natuur en landschap alsmede de doorwerking van de Vogel- en Habitatrichtlijn hierin onvoldoende tot uiting komen. De gemeenteraad had volgens appellante aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn moeten toetsen op grond van het beginsel van gemeenschapstrouw.
Hiertoe stelt appellante meer in het bijzonder dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan de plandelen met de bestemming “Zeegebied”, behoudens het Balgzandgebied, aangezien binnen de bestemmingsregeling niet is voorzien in een aanlegvergunningstelsel voor de bodemberoerende visserij en de schelpenwinning. Voorts komt appellante op tegen de verlening van goedkeuring aan de artikelen 3 en 4 van de planvoorschriften en de aanduiding “defensie-activiteiten toegestaan” voor zover hiermee militaire activiteiten in het plangebied worden toegelaten. Ten slotte komt zij op tegen de goedkeuring van de vrijstellingsregeling voor een onderwaterzanddepot in artikel 9 van Pro de planvoorschriften. De in dit kader te doorlopen milieu-effectprocedure biedt volgens haar onvoldoende waarborgen.
2.4.1. De gemeenteraad acht het niet wenselijk voor diverse vormen van visserij een aanlegvergunning te eisen. Wat betreft de schelpenwinning is aangesloten bij het beleid in de landelijke Beleidsnota Schelpenwinning. Verder dient volgens de gemeenteraad het gebruik van gedeelten van het plangebied als oefenterrein voor marine en land- en luchtmacht voor onder meer het houden van schietoefeningen over zee mogelijk te blijven. In deel 1 van de ontwerp-pkb is immers neergelegd dat de bestaande militaire activiteiten gehandhaafd kunnen worden. Daarbij is rekening gehouden met de Vogel- en Habitatrichtlijn, aldus de gemeenteraad. Met het oog op het stoppen van de zandwinning in de Waddenzee heeft de gemeenteraad voorts willen voorzien in de realisering van een onderwaterzanddepot voor de aanvoer van Noordzeezand.
2.4.2. Verweerders hebben geen reden gezien het plan, in zoverre door appellante sub 1 bestreden, in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en hebben het plan in zoverre goedgekeurd. Zij stellen wel dat de hoofddoelstelling natuur bij een herziening van het bestemmingsplan nader zou moeten worden onderbouwd. Wat betreft de visserij wijzen zij nog op het in de Structuurnota Zee- en Kustvisserij neergelegde beleid. Voor het overige sluiten zij zich aan bij het standpunt van de gemeenteraad.
2.4.3. Ingevolge de artikelen 3 en 4 van de planvoorschriften, in onderlinge samenhang bezien, is beroepsvisserij toegelaten in het gehele plangebied, behoudens op de niet in geding zijnde gronden met de bestemming “Zeegebied” en de aanduiding “Balgzand”. De winning van schelpen is toegelaten op gronden met de bestemming “Zeegebied” en de aanduiding “scheepvaartroute (schelpenwinning toegestaan)” met uitzondering van de gronden met de aanduiding “leidingstraat (schelpenwinning niet toegestaan)”. Voorts zijn militaire activiteiten binnen bestaande, op de plankaart als zodanig aangeduide oefengebieden toegestaan. Deze gebieden bevinden zich ter plaatse van het Marsdiep en de Noordzee, deels binnen een zone in het bestemmingsplan aangeduid als “Nb-wet gebied”.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling voor de inrichting en het gebruik van een depot voor de opslag van Noordzeezand met een maximale oppervlakte van tien hectare daar waar op de plankaart de aanduiding “scheepvaartroute (schelpenwinning toegestaan)” is aangegeven. Uit het derde lid van dit artikel volgt dat burgemeester en wethouders alvorens vrijstelling te verlenen, de milieu-effectprocedure dienen te doorlopen. Voorts is voorzien in een mogelijkheid bedenkingen in te dienen en in de verplichting advies in te winnen bij het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat en een verklaring van geen bezwaar te vragen aan gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; verder: de Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van Pro de richtlijn 92/43/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; verder: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is – voor zover hier van belang - bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.4.4. Ter uitvoering van de uit de Vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen is het plangebied op 8 november 1991 en - aanvullend - op 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Voorts zijn delen van de Waddenzee vermeld op de lijst van Habitatgebieden die de Nederlandse regering op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn aan de Commissie heeft gezonden.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat de bestreden plandelen binnen de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vallen. Op verweerders rust in dat geval de taak te bezien in hoeverre aan de uit de Vogel- en Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen kan worden voldaan.
2.4.5. De Afdeling overweegt dat bij de door verweerders te maken beoordeling in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn van belang kan zijn dat een gebied is aangewezen als (staats)natuurmonument. In dat geval zou de doorwerking van de Vogel- en Habitatrichtlijn immers via het regime van de (richtlijnconforme interpretatie van de) Natuurbeschermingswet kunnen plaatsvinden en zou bij de planologische beoordeling van het plan moeten worden bezien of er voor de in het plan mogelijk gemaakte activiteiten van kan worden uitgegaan dat ter zake een ontheffing dan wel een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden verkregen.
Wat betreft de in het plangebied als (staats)natuurmonument aangewezen en op de plankaart als “Nb-wet gebied” aangeduide plandelen, met uitzondering van het als “Balgzand” aangeduide gebied dat niet in geding is, hebben verweerders in hun bestreden besluit niet bezien of een ontheffing dan wel een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden verkregen voor de binnen (enkele van) deze plandelen al dan niet met vrijstelling toegelaten beroepsvisserij, schelpenwinning, militaire activiteiten en onderwaterzanddepot.
2.4.6. Wat betreft de overige plandelen is niet gebleken dat op deze plandelen algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die kunnen gelden als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerders genoegzaam hebben bezien in hoeverre ten aanzien van het gebruik door de beroepsvisserij, de schelpenwinning, de militaire activiteiten en het onderwaterzanddepot is verzekerd dat aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn wordt voldaan. De enkele verwijzing naar landelijke beleidsnota’s en de ontwerp-pkb kan niet als een dergelijke toets gelden. Hier komt wat betreft de militaire activiteiten nog bij dat de zone op de plankaart met de aanduiding “defensie-activiteiten toegestaan” grotendeels is gelegen in de Noordzee en daarmee buiten het gebied van de (ontwerp-)pkb voor de Waddenzee. Voorts is niet gebleken dat verweerders hebben bezien of, gelet op de uit bedoelde richtlijnen voortvloeiende verplichtingen, een vrijstelling voor een onderwaterzanddepot kan worden verleend.
2.4.7. In zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht op de hierna onder 3. te melden wijze dient te worden vernietigd.
2.5. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling bestaat wat betreft appellanten sub 2 en sub 3 geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 oktober 2001, kenmerk 2001-15095, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
a. artikel 3, aanhef en onder b, van de planvoorschriften wat betreft de zinsnedes:
- “3. beroepsvisserij;”;
- “4. winning van schelpen uitsluitend daar waar de gronden zijn aangegeven met de aanduiding scheepvaartroute (schelpenwinning toegestaan) met uitzondering van het gebied met de aanduiding leidingstraat.”;
- “7. militaire activiteiten, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met de aanduiding defensie-activiteiten toegestaan;”;
b. artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften wat betreft de zinsnedes:
- “Beroepsvisserij Visserij is toegestaan met uitzondering van in het Balgzandgebied.”;
- “en schelpen” en “De winning van schelpen is alleen toegestaan in de daartoe aangewezen gebieden.”;
- “Militaire activiteiten Militaire activiteiten binnen de aangegeven gebieden zijn uitsluitend toegestaan zonder inrichtende activiteiten.”;
c. de tabel in artikel 4 van Pro de planvoorschriften wat betreft de zinsnedes:
- “-overige visserij x”;
- “-schelpenwinning in aangegeven gebied x”;
- “-binnen bestaande oefengebieden x”;
d. artikel 9 van Pro de planvoorschriften;
e. de aanduiding “scheepvaartroute (schelpenwinning toegestaan)” op de plankaart wat betreft de zinsnede “(schelpenwinning toegestaan)”;
f. de aanduiding “defensie-activiteiten toegestaan” op de plankaart;
III. verklaart de beroepen van appellante sub 2 en appellanten sub 3 ongegrond;
IV. veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellante sub 1;
V. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,27) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. J.J. Vis, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.W.P. van Gastel, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Van Gastel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2002
261-371.