Uitspraak
200202575/1.
Datum uitspraak: 11 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten A], beiden wonend te [woonplaats], en [appellanten B] beiden wonend te [woonplaats],
en
burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2002 hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een zorgboerderij gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Makkinga. Dit aangehechte besluit is op 10 april 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 8 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 mei 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellanten. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
Bij brief van 4 juli 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2002, waar verweerders, vertegenwoordigd door A.G. Pol-Eisen en J. Grofstra, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder als partij gehoord, vertegenwoordigd door wettelijk vertegenwoordiger.
2. Overwegingen
2.1. Het veebestand dat op grond van de bij het bestreden besluit verleende oprichtingsvergunning mag worden gehouden bestaat uit 2 grote en 2 kleine pony’s, 2 schapen, 1 ezel, 4 geiten, 30 legkippen, 2 ganzen, 20 konijnen en 2 varkens.
2.2. Appellanten betogen dat geen zorgboerderij is aangevraagd. In dat verband voeren zij aan dat deze term in diverse regelingen een andere betekenis heeft. Verder betogen zij dat het opgegeven adres en bedrijf niet bestaan.
2.2.1. Ingevolge artikel 5.1, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna te noemen: het Besluit) dient de aanvrager in of bij de aanvraag onder meer, voorzover hier van belang, te vermelden: het adres, de kadastrale aanduiding en de ligging van de inrichting, de aard van de inrichting, de uitvoering, de activiteiten en de processen in de inrichting.
2.2.2. Blijkens het aanvraagformulier is een zorgboerderij aangevraagd, waarin de in het aanvraagformulier vermelde dieren zullen worden gehouden en landbouwproducten zullen worden geteeld. Verweerders zijn er derhalve terecht van uitgegaan, daargelaten wat vergunningaanvrager precies onder een zorgboerderij verstaat, dat de aangevraagde activiteit het houden van dieren betreft. Verder blijkt uit de aanvraag en de daarbij behorende tekening de plaats waar de inrichting zal worden opgericht. Dat voor dit perceel nog geen adres bestaat evenals nog geen bedrijf, maakt dit niet anders.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
2.3. Appellanten betogen dat de status van de tekening van 7 maart 2002 in verhouding tot de bij de aanvraag behorende tekening onduidelijk is.
2.3.1. Verweerders stellen dat op de bij de aanvraag behorende tekening de situatieschets is doorgehaald en dat de tekening van 7 maart een nieuwe situatieschets inhoudt.
2.3.2. De tekening die behoort bij de aanvraag en gedateerd is op 2 november 2000 bevat een indeling van de hokken evenals een situatieschets van het perceel waarop de inrichting zal worden gerealiseerd. Door de situatieschets staat een kruis. De tekening gedateerd 7 maart 2002, die eveneens deel uitmaakt van het bestreden besluit, bevat een nieuwe situatieschets van het perceel waarbij het kippen- en ganzenverblijf ten opzichte van de doorgehaalde situatieschets is verplaatst. Uit de stukken is gebleken dat deze verplaatsing tot doel heeft de afstand tot de dichtstbijgelegen woning te vergroten. Dit is gebeurd naar aanleiding van door twee van de appellanten ingebrachte bedenkingen. Deze wijziging heeft plaatsgevonden nadat het ontwerp van het besluit ter inzage heeft gelegen. Ter zitting is gebleken dat de wijziging uitsluitend gunstige gevolgen voor het milieu heeft.
2.3.3. De Afdeling stelt voorop dat uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, voortvloeit dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en bekendgemaakt. Bij toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht is het na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp van het besluit, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen. Uitzonderingen zijn alleen toelaatbaar als vast staat dat geen derden zijn benadeeld.
Nu de wijziging van de inrichting uitsluitend positieve gevolgen voor het milieu heeft acht de Afdeling in het onderhavige geval sprake van een dergelijke uitzondering, omdat derden of appellanten derhalve niet door de wijziging en de gevolgen daarvan in hun belangen zijn geschaad. Daar komt nog bij dat de veranderingen zijn aangebracht naar aanleiding van bedenkingen van twee van de appellanten. Onder deze omstandigheden hebben verweerders de gewijzigde aanvraag in de vergunningprocedure mogen betrekken. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Appellanten betogen dat het besluit van 10 april 2002 innerlijk tegenstrijdig is. In dat verband voeren zij aan dat het besluit op grond van artikel 20.8 van de Wet milieubeheer niet eerder in werking treedt dan nadat de bouwvergunning is verleend, terwijl in het besluit van 10 april 2002 eveneens vermeld staat dat de vergunning van kracht wordt met ingang van 24 mei 2002.
2.4.1. Verweerders stellen dat het bestreden besluit op 26 maart 2002 is genomen en dat het schrijven van 10 april 2002 een kennisgeving is van het bestreden besluit.
2.4.2. Het bestreden besluit is, blijkens de daarop aangebrachte stempel, genomen op 26 maart 2002. De Afdeling constateert dat de door appellanten gesignaleerde tegenstrijdigheid zich bevindt in de kennisgeving van het bestreden besluit en niet in het bestreden besluit zelf. Gelet hierop richt het beroepsonderdeel zich niet tegen het bestreden besluit en kan derhalve niet leiden tot vernietiging daarvan. Overigens merkt de Afdeling op dat ingevolge voorschrift 20.8, in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, van de Wet milieubeheer, een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, van deze wet - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet – niet eerder in werking treedt dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellanten betogen dat niet aan artikel 5.3 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer is en kan worden voldaan omdat geen bouwvergunning zal worden verleend.
Het ontbreken van een bouwvergunning staat er niet aan in de weg dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. De beroepsgrond treft geen doel.
2.7. Appellanten betogen dat een andere locatie voor de inrichting geschikter zou zijn.
2.7.1. Voorzover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerders zijn gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Appellanten zijn van mening dat gelet op het aantal dieren dat mag worden gehouden geen sprake meer is van een hobbymatige activiteit maar van een intensieve veehouderij. Derhalve dient er aan de regelingen voor intensieve veehouderijen te worden getoetst.
2.8.1. De Afdeling stelt vast dat appellanten in hun beroepschrift niet concreet hebben aangegeven welke milieuhygiënische aspecten verweerders ten onrechte niet zouden hebben beoordeeld. Gelet hierop kan dit onderdeel niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het onderdeel treft geen doel.
2.9. Appellanten vrezen stankhinder van de inrichting. In dat verband voeren zij aan dat verweerders geen rekening hebben gehouden met de te bouwen garage/berging op het perceel [locatie 1].
2.9.1. Verweerders hebben de van de inrichting te duchten stankhinder beoordeeld aan de hand van de omrekeningsfactoren en de afstandsgrafiek uit de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna te noemen: de Richtlijn) en hebben zich wat betreft de indeling in omgevingscategorieën gebaseerd op de brochure veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure).
Verweerders stellen dat zij met de garage/berging geen rekening hebben gehouden omdat dit geen stankgevoelig object is.
2.9.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in de garage/berging niet gedurende een langere periode van de dag personen aanwezig zijn. Gelet hierop hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat de garage/berging geen stankgevoelig object is en derhalve geen bescherming tegen stankhinder behoeft. Gelet hierop staat de mogelijke oprichting van de garage/berging niet aan vergunningverlening in de weg.
2.10. Appellanten kunnen zich niet met de gestelde geluidgrenswaarden verenigen. In dat verband voeren zij aan dat het referentieniveau van het ter plaatse heersende omgevingsgeluid niet is vastgesteld.
2.10.1. Verweerders hebben de hun in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid met betrekking tot de van de inrichting te duchten geluidhinder ingevuld door toepassing van de circulaire Industrielawaai (hierna te noemen: de circulaire).
Voor nieuwe inrichtingen geeft de circulaire aan dat in eerste instantie dient te worden getoetst aan de streefwaarden. Overschrijding van deze streefwaarden kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces. Een belangrijke rol daarbij speelt het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid. Als maximum geldt de “etmaalwaarde” van 50 dB(A).
2.10.2. Ingevolge voorschrift 1 uit de paragraaf met voorschriften ter beperking van geluidhinder mag het van de inrichting afkomstige equivalente geluidniveau (LAeq) gemeten op een contour van 50 meter van de inrichting niet meer bedragen dan:
45 dB(A) van 07.00 uur tot 19.00 uur;
40 dB(A) van 19.00 uur tot 23.00 uur;
35 dB(A) van 23.00 uur tot 07.00 uur.
Gemeten dient te worden volgens de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai van 1999.
2.10.3. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de aard van de woonomgeving van de inrichting is aan te merken als een landelijke omgeving. De circulaire kent daarvoor een streefwaarde van 40 dB(A) als etmaalwaarde. Voorts is gebleken dat verweerders de hoogte van het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid niet hebben bepaald, maar aansluiting hebben gezocht bij de geluidgrenswaarden die zijn opgenomen in de vergunningen van de in een gelijksoortige omgeving gelegen vergunningplichtige en meldingsplichtige bedrijven. Dit kan evenwel niet zondermeer als een deugdelijke motivering worden aangemerkt voor een afwijking van de streefwaarde. Nu verweerders niettemin in voorschrift 1 van voornoemde streefwaarde zijn afgeweken, berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is derhalve in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.11. Appellanten vrezen dat vergunninghouder de vergunningvoorschriften niet zal naleven.
2.11.1. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.12. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd wat voorschrift 1 uit de paragraaf met voorschriften ter beperking van geluidhinder betreft. Voor het overige is het beroep ongegrond. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf van 26 maart 2002, voorzover het voorschrift 1 uit de paragraaf met voorschriften ter beperking van geluidhinder betreft;
III. draagt burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf op binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan nieuwe geluidgrenswaarden voor het equivalente geluidniveau te stellen;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
V. gelast dat de gemeente Ooststellingwerf aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. De Vink
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2002
154-307.