Uitspraak
200106405/1.
Datum uitspraak: 4 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie “Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.” en de vereniging “Vereniging Stedelijk Leefmilieu Groen- en Milieubeheer”, beide gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Nijmegen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2001, kenmerk 186-93, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Slachthuis Nijmegen B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een varkens- en runderslachterij, kadastraal bekend […], sectie […], nummers […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats]. Dit aangehechte besluit is op 26 november 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 22 februari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 juni 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde]n, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. M. van Wensen en drs. H.T.A. Nijhuis, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Slachthuis Nijmegen B.V.", vertegenwoordigd door [gemachtigde], verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten hebben ter zitting hun beroep ingetrokken voorzover dit betrekking heeft op het ontbreken van voorschriften die bescherming bieden tegen geluidhinder van vrachtverkeer van en naar de inrichting.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond inzake de vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellanten stellen dat het bestreden besluit onvoldoende bescherming biedt op het punt van geurhinder. In dit verband hebben zij aangevoerd dat verweerders ten onrechte hebben volstaan met het vergunnen van de bestaande hoge geuremissie van de inrichting. Omdat de grenswaarden die in voorschift 3.7 zijn opgenomen op schattingen zijn gebaseerd, is volgens appellanten bovendien onvoldoende duidelijk of deze juist zijn. Met name de bijdrage van de geuremissie van de in de inrichting aanwezige waterzuiveringsinstallatie achten appellanten onrealistisch laag. Voorts had volgens appellanten gelet op het gestelde in de door verweerders gehanteerde regeling voor slachterijen in de Nederlandse Emissie Richtlijnen – Lucht voorafgaande aan het bestreden besluit onderzoek moeten plaatsvinden naar geurreducerende maatregelen. In dit verband achten zij van belang dat circa 45 woningen binnen de geurcontour van 3 ge/m3 als 98 percentiel zijn gelegen en circa 120 woningen in het gebied waarin de geurconcentratie tussen 1,1 en 3 ge/m3 als 98 percentiel ligt. Ten onrechte stellen verweerders dat er gelet op het lage aantal klachten weinig of geen stankoverlast is. De reeds jaren voortslepende vergunningprocedure heeft er volgens appellanten aan bijgedragen dat er minder klachten worden ingediend omdat omwonenden menen dat dit niet helpt. Omdat de door verweerders gehanteerde regeling op dit punt duidelijk is had het in voorschrift 3.8 voorgeschreven geuronderzoek volgens appellanten voorafgaande aan het bestreden besluit moeten zijn uitgevoerd.
2.4.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van de geuremissie van de inrichting de regeling voor slachterijen in de Nederlandse Emissie Richtlijnen – Lucht (hierna: NER) gehanteerd. Op basis van het bij de aanvraag gevoegde onderzoeksrapport van februari 1995 concluderen verweerders dat circa 45 woningen binnen de geurcontour van 3 ge/m3 als 98 percentiel zijn gelegen en circa 120 woningen in het gebied waarin de geurconcentratie tussen 1,1 en 3 ge/m3 als 98 percentiel ligt. Vanwege het geringe klachtenpatroon en de historisch gegroeide nabijheid van woningen en inrichting achten verweerders het acceptabel om in afwijking van de NER het ten tijde van de aanvraag bestaande geurhinderniveau te vergunnen. De hiermee overeenkomende emissiegrenswaarden hebben verweerders vastgelegd in het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.7. Daarnaast is in voorschrift 3.8 een onderzoeksverplichting opgenomen teneinde te bezien of reductiemaatregelen mogelijk zijn. De resultaten van dit onderzoek kunnen, aldus verweerders, eventueel aanleiding vormen om de vergunning ambtshalve aan te passen. Door de combinatie van het stellen van een maximum aan de geuremissie en het opnemen van een onderzoeksplicht zijn volgens verweerders in voldoende mate voorschriften aan de vergunning verbonden ter bescherming van het milieu.
2.4.2. Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat de in voorschrift 3.7 gegeven grenswaarden voor de geuremissie van de inrichting een maximaal toegestane geurbelasting tot gevolg heeft zoals deze door middel van immissieconcentraties en contouren zijn weergegeven in het bij de aanvraag gevoegde geurrapport. Niet in geding is dat de in de NER gegeven voorkeursgrenswaarde van 3 ge/m3 als 98 percentiel ter plaatse van circa 45 woningen wordt overschreden en dat circa 120 woningen zijn gelegen in het gebied waar de geurimmissieconcentratie ligt tussen de 1,1 en 3 ge/m3 als 98 percentiel.
Inzake geurhinder van slachterijen is in de NER onder meer het volgende vermeld: “Een geurconcentratie van 3 ge/m3 als 98 percentiel mag ter plaatse van de te beschermen objecten niet worden overschreden. Wanneer geurreducerende maatregelen worden getroffen moet in ieder geval aan deze waarde worden voldaan. Wanneer de geurconcentratie ligt tussen 1,1 en 3 ge/m3 als 98 percentiel dient het bestuursorgaan af te wegen of maatregelen ter verdere reductie nodig zijn.”. Verweerders hebben als motivering voor de in voorschrift 3.7 gegeven grenswaarden enkel gewezen op het volgens hen geringe klachtenpatroon en de historisch gegroeide situatie. De Afdeling acht dit gelet op de in de NER neergelegde en door verweerders onderschreven uitgangspunten inzake het hinderniveau van slachterijen geen deugdelijke motivering voor het stellen van dergelijke grenswaarden. Gelet op deze uitgangspunten had naar het oordeel van de Afdeling voorafgaande aan het bestreden besluit onderzoek moeten plaatsvinden naar mogelijk te treffen geurreducerende maatregelen, waarna de resultaten van dit onderzoek hadden kunnen worden betrokken bij het antwoord op de vraag welke grenswaarden geurhinder van de inrichting voorkomen dan wel in voldoende mate beperken. Terecht beklagen appellanten zich naar het oordeel van de Afdeling erover dat het in voorschrift 3.8 voorgeschreven onderzoek niet voorafgaande aan het bestreden besluit heeft plaatsgevonden.
Concluderend is de Afdeling op dit onderdeel van oordeel dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht op onvoldoende onderzoek is gebaseerd en niet draagkrachtig is gemotiveerd. Vergunningvoorschriften 3.7 en 3.8 dienen te worden vernietigd. De vraag of de in voorschrift 3.7 gegeven geurgrenswaarden naleefbaar zijn behoeft onder deze omstandigheden naar het oordeel van de Afdeling geen bespreking.
2.5. Op het punt van de externe veiligheid van de inrichting stellen appellanten dat het niet acceptabel is, dat de in de inrichting aanwezige ammoniak bevattende koelinstallatie niet voldoet en niet hoeft te voldoen aan de CPR-richtlijn 13-2. In dit verband hebben appellanten gewezen op het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 waarin is bepaald dat nieuw te vervaardigen delen en delen ter vervanging van de koelinstallatie en toebehoren moeten voldoen aan het gestelde in voornoemde richtlijn. Hieruit volgt, aldus appellanten, dat in de inrichting aanwezige bestaande installaties niet aan de richtlijn behoeven te voldoen.
2.5.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting concludeert de Afdeling dat het bepaalde in voorschrift 2.1.1 ertoe strekt te bewerkstelligen dat de in de inrichting aanwezige koelinstallatie na vervanging van daarvoor in aanmerking komende onderdelen voldoet aan de eisen die in de CPR-richtlijn 13-2 voor nieuwe installaties worden gesteld. Anders dan appellanten stellen zullen dus niet alleen nieuw te vervaardigen delen en delen ter vervanging van de koelinstallatie en toebehoren maar zal de gehele koelinstallatie aan de eisen van deze richtlijn moeten voldoen. Het beroep van appellanten is naar het oordeel van de Afdeling in zoverre ongegrond. Overigens is ter zitting gebleken dat op 18 september 2002 een zogenaamde “verklaring van conformiteit” is afgegeven, inhoudende de goedkeuring van de installatie omdat deze voldoet aan het bepaalde in de richtlijn.
2.6. Appellanten stellen dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1 ter plaatse van meetpunt 8 (woning [locatie]) een te hoge geluidimmissie is vergund. Op dit meetpunt is, aldus appellanten, de geluidnorm verruimd van 39 dB(A) naar 49 dB(A). Volgens appellanten is in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom de in de aanvraag beschreven investering die nodig is om de geluidbelasting vanwege de inrichting op het meetpunt te beperken tot 46 dB(A), niet is voorgeschreven.
2.6.1. Verweerders hebben gesteld dat de inrichting is gelegen op het gezoneerde industrieterrein “Nijmegen-West”. Ten behoeve van de geluidsanering is door gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 18 maart 1994 een saneringsprogramma vastgesteld. Bij besluit van 6 augustus 1996 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, voorzover te dezen van belang, de maximaal toelaatbare geluidbelasting op de gevel van de saneringswoning Lijnbaanstraat 133 vastgesteld op 56 dB(A) etmaalwaarde. Uit een aantal varianten hebben zij, aldus verweerders, de variant gekozen die de eerderverleende (niet handhaafbare) vergunning het dichtst benadert en die redelijkerwijs voldoende bescherming tegen geluidhinder biedt.
2.6.2. Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat de geluidgrenswaarden voor meetpunt 8 in vergunningvoorschrift 5.1, te weten 49 dB(A) voor de dagperiode, 44 dB(A) voor de avondperiode en 39 dB(A) voor de nachtperiode, impliceren dat kan worden voldaan aan de bij voornoemd besluit van 6 augustus 1994 vastgestelde hoogst toelaatbare geluidbelasting op de gevels van de bij dit meetpunt gelegen woningen. In het bijzonder gelet op de geringe effecten van de variant die volgens appellanten zou moeten worden uitgevoerd voor de cumulatieve geluidbelasting vanwege het industrieterrein - 55 in plaats van 56 dB(A) op de gevels van de woningen - bij meetpunt 8, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders de in voorschrift 5.1 voor dit meetpunt gegeven geluidgrenswaarden niet in redelijkheid toereikend hebben kunnen achten. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.7. Appellanten stellen dat ten onrechte geen verplichting in de voorschriften is opgenomen om onderzoek te doen naar de geluidhinder die door omwonenden wordt ondervonden van het vrachtverkeer van en naar de inrichting.
2.7.1. Verweerders hebben de geluidhinder, veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting, beoordeeld aan de hand van de circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, nr. MBG 96006131, inzake “Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer". Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat de geluidbelasting van indirecte hinder van verkeersbewegingen lager is dan de in de circulaire genoemde maximaal toelaatbare geluidbelasting van 50 dB(A). Gelet hierop hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen dat het door appellanten bedoelde onderzoek niet nodig is. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond is. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 3.7 en 3.8 betreft. Inzake deze voorschriften dienen verweerders een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De door appellanten opgevoerde kosten van een deskundige, betrekking hebbende op kosten voor juridisch advies, komen niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op de vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 6 november 2001, kenmerk 186-93, voorzover het de voorschriften 3.7 en 3.8 betreft;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. draagt burgemeester en wethouders van Nijmegen op binnen dertien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt burgemeester en wethouders van Nijmegen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 170,90; het bedrag dient door de gemeente Nijmegen te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de gemeente Nijmegen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2002
309.