Uitspraak
200200009/1.
Datum uitspraak: 4 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2001, kenmerk 412351, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de tijdelijke opslag van verontreinigde grond op het adres [locatie]. Dit aangehechte besluit is op 7 december 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 15 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2002, en appellant sub 2 bij brief van 9 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 juli 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2002, waar partijen niet zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De inrichting waarvoor vergunning is verleend is bestemd voor de tijdelijke opslag van verontreinigde grond, die vrijkomt bij werkzaamheden op het voormalige Rotterdamse Droogdok Maatschappij (RDM)-terrein, thans Bedrijvenpark Heijplaat. Het gronddepot is op dit terrein gesitueerd.
2.2. Appellante sub 1 heeft in haar nadere stuk van 7 november 2002 de beroepsgronden inzake de mandaatregeling, de geldigheidsduur van de vergunning, de voorschriften 4.1 tot en met 4.9, 5.12 en 7.11 ingetrokken.
2.3. Verweerders hebben gesteld dat de beroepsgronden van appellante sub 1 inzake de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.10 en 4.11 en de beroepsgrond van appellant sub 2 inzake het niet betrekken van het platform Hinder en Veiligheid bij de besluitvorming, geen grondslag vinden in de bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit, zodat de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de gronden inzake de voorschriften 4.10 en 4.11 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellant sub 2 heeft de grond inzake het niet betrekken van het platform Hinder en Veiligheid bij de besluitvorming niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten in zoverre
niet-ontvankelijk zijn.
2.4. Voorzover appellant sub 2 stelt dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerders zijn gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. Het beroep van appellant sub 2 treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellant sub 2 stelt dat geen milieu-effectrapportage is verricht en dat om die reden geen vergunning kon worden verleend.
Vaststaat dat de activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden niet vallen onder de in de Bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 genoemde categorieën. Er bestond derhalve geen wettelijke plicht tot het opstellen van een milieu-effectrapport alvorens vergunning te verlenen. Het beroep van appellant sub 2 treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellant sub 2 kan zich verder niet verenigen met de aan de vergunning verbonden geldigheidsduur van tien jaar. Hij vindt deze termijn te lang.
Ingevolge artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, geldt een vergunning die betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, dan wel op een inrichting waarin gevaarlijke afvalstoffen die in een inrichting zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten, voor zover zij dat verwijderen of op of in de bodem brengen betreft, slechts voor een daarbij te stellen termijn van ten hoogste tien jaar.
De Afdeling overweegt, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, dat niet is gebleken van omstandigheden die verweerders op voorhand aanleiding hadden moeten geven de vergunning voor een kortere periode dan tien jaar te verlenen. Mocht het milieubelang aanleiding geven voor een verandering van de vergunningvoorschriften, dan kan gebruik worden gemaakt van afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer betreffende het wijzigen en intrekken van vergunningen. Het beroep van appellant sub 2 treft in zoverre geen doel.
2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.8. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.7, voorzover daarin is bepaald dat elke partij grond die in de inrichting wordt geaccepteerd dient te zijn onderzocht op de aanwezigheid van asbest. Zij stelt dat dit voorschrift te absoluut is en niet reëel. Naar haar mening moet dit voorschrift zodanig worden aangepast dat alleen grond die afkomstig is van een terreingedeelte dat verdacht is van de aanwezigheid van asbest en waarvan is aangetoond dat de grond asbestdeeltjes bevat, dient te zijn onderzocht.
Verweerders hebben zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat het nodig is, gezien de in het verleden verrichte werkzaamheden op het voormalige RDM-terrein, dat elke partij grond die in de inrichting wordt geaccepteerd op asbest dient te zijn onderzocht. Uit hun nadere stuk van 7 november 2002 blijkt evenwel dat zij, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, thans van mening zijn dat voorschrift 2.7, voorzover bestreden, te streng geredigeerd is; naar hun mening kan geheel of gedeeltelijk vrijstelling worden verleend van de verplichting ‘elke partij’ te onderzoeken indien op grond van (reeds) uitgevoerd asbestonderzoek of onderzoek in het kader van V&G-plan gegevens over de aanwezigheid en omvang van de asbestverontreiniging bekend zijn of bekend is welke (deel)saneringslocaties naar aanleiding van een inventariserend asbestonderzoek als ‘schoon’ kunnen worden aangemerkt. De betreffende (asbest)rapportages moeten, voordat een partij grond in opslag wordt genomen, aan de directeur DCMR worden overgelegd.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders wat voorschrift 2.7 betreft, voorzover daarin is bepaald dat elke partij grond die in de inrichting wordt geaccepteerd dient te zijn onderzocht op de aanwezigheid van asbest, hebben gehandeld in strijd met het rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Mede gelet op het feit dat appellante sub 1 en verweerders het erover eens zijn dat dit voorschrift kan worden aangepast overeenkomstig het voorstel in het verslag van een op 17 oktober 2002 door hen gehouden bespreking en dat het in feite gaat om een aanscherping van voorschriften in het belang van de bescherming van het milieu, zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
2.9. Appellante sub 1 kan zich verder niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1, wat de hierin onder d, e, f en g vermelde gegevens betreft. Het registreren van deze gegevens acht zij niet nodig en dit leidt naar haar mening tot een ongewenste omvangrijke administratie. In dit verband stelt zij onder meer dat de naam en het adres van herkomst, gelet op voorschrift 2.1 waarin is bepaald dat in de inrichting grond mag worden opgeslagen afkomstig van het Bedrijvenpark Heijplaat, altijd bekend zijn.
2.9.1. In de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.1 en 3.2 is bepaald welke gegevens met betrekking tot de aangevoerde en af te voeren verontreinigde grond die niet op het Bedrijvenpark Heijplaat in de bodemsanering zal worden hergebruikt, moeten worden geregistreerd.
Ingevolge voorschrift 3.1, aanhef en onder d, e, f en g, moet van de aangevoerde verontreinigde grond in het depot naam en adres van herkomst (d), naam en adres van de vervoerder (e), het (PMV-) afvalstroomnummer of afvalstroomnummer gevaarlijk afval (indien van toepassing) (f) en het PMV-ontheffingsnummer (indien van toepassing) (g) worden vermeld.
2.9.2. Verweerders hebben in hun nadere stuk van 7 november 2002 hun eerder in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat het registreren van bovengenoemde gegevens nodig is, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, verlaten. Naar de mening van verweerders kan in dit geval ook met een minder ver gaande registratieverplichting worden volstaan om het door hen beoogde doel te bereiken; zij achten het voldoende dat in het registratiesysteem van de aangevoerde verontreinigde grond in het depot, die niet op het Bedrijvenpark Heijplaat in de bodemsanering zal worden hergebruikt, wordt vermeld van welke deelsaneringslocatie de grond afkomstig is.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in zoverre hebben gehandeld in strijd met het rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Voorschrift 3.1 en het hiermee onlosmakelijk verbonden voorschrift 3.5 komen voor vernietiging in aanmerking. Mede gelet op het feit dat appellante sub 1 en verweerders het erover eens zijn dat beide voorschriften kunnen worden aangepast overeenkomstig het voorstel in het verslag van een op 17 oktober 2002 door hen gehouden bespreking, zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
2.10. Appellante sub 1 kan zich verder niet verenigen met voorschrift 5.4, waarin is bepaald dat de opslag van grond dient te geschieden op een blijvend vloeistofdichte vloer die voldoet aan de eisen voor een opvangvoorziening categorie 1, zoals gesteld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB). Naar haar mening kan hieruit niet worden afgeleid welke voorziening dient te worden aangebracht. Indien verweerders hebben beoogd een 100% opvangvoorziening voor te schrijven, is zij van mening dat een dergelijke voorziening, gelet op de reeds getroffen voorzieningen in de inrichting, niet nodig is ter bescherming van het milieu. Overige aan de vergunning verbonden voorschriften die met de realisering van de blijvend vloeistofdichte vloer samenhangen moeten eveneens worden vernietigd, aldus appellante sub 1.
2.10.1. Verweerders hebben de voorschriften 5.4 tot en met 5.10, die onder andere betrekking hebben op de realisering, de keuring en het onderhoud van een blijvend vloeistofdichte vloer, aan de vergunning verbonden ter beperking van de risico’s op bodemverontreiniging als gevolg van de opslag van verontreinigde grond. In het deskundigenbericht van de StAB is vermeld dat deze risico’s in dit geval ook in voldoende mate kunnen worden beperkt door minder vergaande maatregelen dan een blijvend vloeistofdichte vloer. Uit het nadere stuk van verweerders van 7 november 2002 blijkt dat zij dit standpunt van de StAB delen en thans van mening zijn dat met een vloeistofkerende voorziening gecombineerd met een overkapping die gezamenlijk leiden tot eind-emissiescore 1 zoals gesteld in de NRB, reeds een toereikend beschermingsniveau wordt geboden. Naar hun mening kunnen de voorschriften 5.4 tot en met 5.10 vervallen en worden vervangen door andere voorschriften, inhoudende onder meer eisen aan de (reeds in de inrichting aanwezige) overkapping. Zij doen hiertoe een voorstel.
2.10.2. De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit niet hebben beoordeeld in hoeverre de maatregel die op basis van voorschrift 5.4 moet worden genomen, in redelijkheid van appellante sub 1 kan worden gevergd. Verweerders hebben in zoverre gehandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en het rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Voorschrift 5.4 en de hiermee onlosmakelijk verbonden voorschriften 5.5 tot en met 5.10, 5.11 en 5.12 wat de nummering betreft, alsmede de begrippen “vloeistofdichte vloer”, “CUR/PBV-aanbeveling 44” en “CUR/PBV-aanbeveling 65” in hoofdstuk 1 van de vergunningvoorschriften komen voor vernietiging in aanmerking. Mede gelet op het feit dat appellante sub 1 en verweerders het erover eens zijn dat deze voorschriften kunnen worden vervangen dan wel aangepast door voorschriften overeenkomstig het voorstel in het verslag van een op 17 oktober 2002 door hen gehouden bespreking, zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
2.11. De gronden die appellant sub 2 overigens in zijn beroepschrift naar voren heeft gebracht zijn van algemene (veelal planologische) aard en hebben betrekking op het gehele gebied rondom Heijplaat. Nu appellant sub 2 deze gronden in zijn beroepschrift niet heeft geconcretiseerd en ter zitting niet is verschenen, is niet duidelijk geworden tegen welke onderdelen van het besluit de bezwaren zijn gericht. Gelet hierop en nu niet is gebleken dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de milieubelasting vanwege de inrichting niet zodanig is dat de vergunning geweigerd zou moeten worden, ziet de Afdeling in hetgeen appellant sub 2 heeft aangevoerd geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.
2.12. Het beroep van appellante sub 1 is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 2.7, eerste gedachtestreepje, 3.1, 3.5, 5.4 tot en met 5.10, 5.11 en 5.12 wat de nummering betreft, alsmede de begrippen “vloeistofdichte vloer”, “CUR/PBV-aanbeveling 44” en “CUR/PBV-aanbeveling 65” in hoofdstuk 1 van de vergunningvoorschriften betreft. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het beroep van appellant sub 2 is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.13. Van door appellante sub 1 gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellant sub 2 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de voorschriften 4.10 en 4.11 betreft;
II. verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake het niet betrekken van het platform Hinder en Veiligheid bij de besluitvorming betreft;
III. verklaart het beroep van appellante sub 1 voor het overige gegrond;
IV. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 26 november 2001, kenmerk 412351, voorzover het de voorschriften 2.7, eerste gedachtestreepje, 3.1, 3.5, 5.4 tot en met 5.10, 5.11 en 5.12 wat de nummering betreft, alsmede de begrippen “vloeistofdichte vloer”, “CUR/PBV-aanbeveling 44” en “CUR/PBV-aanbeveling 65” in hoofdstuk 1 van de vergunningvoorschriften betreft;
V. bepaalt dat voorschrift 2.7, eerste gedachtestreepje, en de voorschriften 3.1 en 3.5 als volgt komen te luiden:
voorschrift 2.7, eerste gedachtestreepje
Elke partij grond die in de inrichting wordt geaccepteerd dient te zijn onderzocht op de aanwezigheid van asbest. Het bevoegd gezag kan van de verplichting “elke partij” te onderzoeken geheel of gedeeltelijk vrijstelling verlenen indien op grond van (reeds) uitgevoerd asbestonderzoek of onderzoek in het kader van een V&G-plan gegevens over de aanwezigheid en omvang van de asbestverontreiniging bekend zijn of bekend is welke (deel)saneringslocaties naar aanleiding van een inventariserend asbestonderzoek als “schoon” kunnen worden aangemerkt. De betreffende (asbest)rapportages moeten, voordat een partij grond in opslag wordt genomen, aan de directeur DCMR worden overgelegd.
voorschrift 3.1
De vergunninghouder dient een registratiesysteem aan te leggen, waarin van de aangevoerde verontreinigde grond in het depot, die niet op het bedrijvenpark Heijplaat in de bodemsanering zal worden hergebruikt, het volgende moet worden vermeld:
a. de datum van aanvoer;
b. de hoeveelheid (in m³);
c. een omschrijving van aard en samenstelling;
d. van welke deelsaneringslocatie de grond afkomstig is;
e. plaats van de partijen binnen het depot.
voorschrift 3.5
Binnen één maand na afloop van een kalenderkwartaal dient een overzicht met betrekking tot de punten b en c als bedoeld in voorschrift 3.1 en b, c, e, f en g in voorschrift 3.2 van de aangevoerde en afgevoerde stoffen en de punten a, b, c, e als bedoeld in voorschrift 3.3 te worden opgestuurd aan de directeur DCMR.
VI. bepaalt dat de volgende voorschriften aan de vergunning worden verbonden:
voorschrift 5.4
De opslag van grond dient te geschieden op een vloeistofkerende voorziening gecombineerd met een overkapping die gezamenlijk leiden tot eind-emissiescore 1 zoals gesteld in de NRB (juli 2001).
voorschrift 5.5
De tijdens de reguliere bedrijfsvoering geconstateerde gebreken en/of beschadigingen van de vloeistofkerende vloer en/of de overkapping dienen zo spoedig mogelijk na de constatering ervan te worden gerepareerd. Hiervan dient een registratie te worden bijgehouden waarin wordt vermeld:
- datum waarop gebrek/beschadiging is geconstateerd;
- welk gebrek/beschadiging aan de orde is;
- datum waarop reparatie heeft plaatsgevonden;
- waaruit deze reparatie bestond.
voorschrift 5.6
De overkapping dient zodanig te zijn uitgevoerd dat de opgeslagen grond afdoende tegen inregenen wordt beschermd. De opslag van grond mag in de inrichting niet eerder plaatsvinden dan nadat door de DCMR Milieudienst Rijnmond door een controle ter plaatse is vastgesteld en schriftelijk aan vergunninghouder is bevestigd dat de overkapping als waterdicht kan worden beschouwd.
VII. bepaalt dat de voorschriften 5.11 en 5.12 worden vernummerd in respectievelijk 5.7 en 5.8, en dat aan de begrippenlijst in hoofdstuk 1 van de vergunningvoorschriften het volgende begrip wordt toegevoegd:
Vloeistofkerende voorziening:
een niet vloeistofdichte voorziening die in staat is vrijgekomen stoffen tijdelijk zo lang te keren dat deze kunnen worden opgeruimd voordat indringing in de bodem kan plaatsvinden.
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voorzover dit is vernietigd;
IX. verklaart het beroep van appellant sub 2 voor het overige ongegrond;
X. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2002
334.