Uitspraak
200105083/2.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te Enschede,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "N.S. Railinfrabeheer B.V., Noordoost", gevestigd te Zwolle,
appellanten,
en
burgemeester en wethouders van Enschede,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2001, kenmerk Wm 1674, hebben verweerders met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer de aan de bij besluit van 27 februari 1996, kenmerk H 7179, aan appellante sub 2 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning als geregeld in 8.4, eerste lid van deze wet ten behoeve van een spoorwegemplacement, verbonden voorschriften 6.1 tot en met 6.12 ingetrokken, de voorschriften 6.1 tot en met 6.9 daarvoor in plaats gesteld en de voorschriften 8.4 tot en met 8.21 en de begrippenlijst aan de vergunning toegevoegd. De inrichting is gelegen aan het [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Enschede. Dit aangehechte besluit is op 5 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 10 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 15 oktober 2001, en appellante sub 2 bij brief van 15 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 24 oktober 2001 en bij brief van 30 oktober 2001 . Deze brieven zijn aangehecht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en B. Boersma en T.R. de Groot, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. P. Kroegler, gemachtigde, zijn verschenen.
Tevens is als partij gehoord de naamloze vennootschap “Nederlandse Spoorwegen N.V.”, vertegenwoordigd door appellante sub 2.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 2 heeft de grond inzake het mogelijk niet kunnen voldoen aan de voorschriften 6.7 en 6.8, nu zij voor wat betreft het stellen van prioriteiten, goedkeuring en financiering van maatregelen met betrekking tot de infrastructuur op emplacementen afhankelijk is van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van de artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellanten sub 1 stellen met name geluidhinder te ondervinden van piekgeluiden, veroorzaakt door het rangeren van treinen over wissel 347 in spoor 4, gedurende de nachtperiode. In dit verband betogen zij dat de in de voorschriften 6.3 en 6.4 opgenomen maximale geluidsniveaus (Lmax), de in de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) gestelde grenswaarde voor het maximale geluidsniveau (Lmax) gedurende de nachtperiode ruimschoots overstijgen. Voorts voeren zij, kort weergegeven, aan dat verweerders ten onrechte hebben verzuimd een termijn aan de vergunning te verbinden waarbinnen de in voorschrift 6.6 genoemde geluidreducerende maatregelen daadwerkelijk moeten zijn getroffen.
2.3.1. In het bestreden besluit hebben verweerders, met betrekking tot de afwijking van het beoordelingskader daar waar het gaat om de gestelde piekgeluidgrenswaarden, vanwege het rangeren van treinen over wissels, overwogen dat eerst door het treffen van technische maatregelen de huidige geluidsbelasting verdergaand kan worden beperkt. Zij hebben in dat verband gewezen op het eindrapport van de tweede fase van het Project Industrielawaai emplacementen (hierna: PRIL 2), dat ziet op de concrete aanpak van de geluidsproblematiek rond spoorwegemplacementen. Zij hebben daarom in voorschrift 6.6 bepaald dat appellante sub 2 binnen 3 maanden na het van kracht worden van het besluit een plan van aanpak inzake het vervangen van wissel 347 in spoor 4 moet overleggen. Op grond van dit plan zullen verweerders besluiten of en zo ja, wanneer de wissel moet worden vervangen, hetgeen verder zal resulteren in het aanpassen van de geluidsvoorschriften 6.3 en 6.4 voorzover dit de piekgeluidgrenswaarden, vanwege het rangeren van treinen over wissels, betreft.
2.3.2. Ingevolge voorschrift 6.3 mag het maximale geluidsniveau (Lmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie tot 1 januari 2003 ter plaatse van de beoordelingspunten 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11 en 13, zoals vastgesteld in het aan deze vergunning verbonden akoestische rapport AEAT/01/0120053/001 van januari 2001 niet meer bedragen dan in de tabel bij dit voorschrift is vermeld. De hoogste piekgeluidgrenswaarden, vanwege de luchtafblaas en het rangeren van treinen over wissels, gelden in deze tabel ter plaatse van immissiepunt 7, te weten 67 dB(A) en respectievelijk 74 dB(A) voor de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 6.4 mag het maximale geluidsniveau (Lmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie vanaf 1 januari 2003 ter plaatse van de beoordelingspunten 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11 en 13, zoals vastgesteld in het aan deze vergunning verbonden akoestische rapport AEAT/01/0120053/001 van januari 2001 niet meer bedragen dan in de tabel bij dit voorschrift is vermeld. De hoogste piekgeluidgrenswaarden, vanwege de luchtafblaas en het rangeren van treinen over wissels, gelden in deze tabel ter plaatse van immissiepunt 7, te weten 47 dB(A) en respectievelijk 74 dB(A) voor de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 6.6 moet de vergunninghouder binnen 3 maanden na het van kracht worden van het besluit een plan van aanpak inzake de wissel 347 in spoor 4 overleggen waaruit naar voren komt:
- welke gevolgen vervanging door een meer geluidsarme wissel heeft voor het milieu;
- welke kosten met genoemde vervanging gemoeid zijn;
- op welke termijn de genoemde wissel kan worden vervangen.
Het bevoegd gezag kan nadere eisen stellen aan het plan van aanpak.
2.3.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders bij het beoordelen van de door de inrichting veroorzaakte directe geluidsbelasting de Handreiking als uitgangspunt genomen. Volgens de Handreiking worden toegestane piekgeluiden bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde van het equivalente geluidniveau, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De Afdeling merkt op dat de bestaande in de voorschriften 6.3 en 6.4 vastgelegde piekgeluidgrenswaarden een aanscherping vormen ten opzichte van de piekgeluidgrenswaarden genoemd in voorschrift 6.2 (oud). Echter ondanks deze aanscherping overschrijden de thans vergunde piekgeluidgrenswaarden, vanwege het rangeren van treinen over wissels, de grenswaarde van 60 dB(A) gedurende de nachtperiode met maximaal 14 dB(A) en ter plaatse van de woningen van appellanten sub 1 met maximaal 8 dB(A). Dit houdt in dat zelfs de volgens de Handreiking onder omstandigheden toegestane overschrijding van het maximale geluidsniveau, gedurende de nachtperiode in een bestaande situatie, tot een maximum van 65 dB(A), wordt overschreden. Aangenomen moet worden dat deze piekgeluiden aanleiding geven tot slaapstoornissen en schrikreacties.
Gelet op hetgeen verweerders in het bestreden besluit hebben overwogen, hebben zij ook daar waar het de piekgeluidgrenswaarden, vanwege het rangeren van treinen over wissels, betreft, gekozen voor een gefaseerde aanpak van de verlaging van deze piekgeluidgrenswaarden, door het bestaande maximale geluidniveau per beoordelingspunt te vergunnen voor een overgangsperiode waarin de desbetreffende normen uit de Handreiking nog niet haalbaar zijn. Verweerders hebben hiermee willen aansluiten bij de circulaire “Geluidhinder veroorzaakt door spoorwegemplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer” van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 13 januari 1998, kenmerk MBG 97580377.
Volgens de desbetreffende circulaire is het in een situatie zoals de onderhavige mogelijk om gedurende een overgangsperiode het bestaande geluidsniveau te vergunnen in afwachting van een onderzoek naar de haalbaarheid van de grenswaarden genoemd in de Handreiking. Voorzover verweerders in dit verband voornoemde circulaire van 13 januari 1998 hebben gehanteerd, is dat niet in strijd met het recht.
Anders dan de circulaire van 13 januari 1998 aanbeveelt, is het vergunnen van het bestaande maximale geluidniveau per beoordelingspunt, vanwege het rangeren van treinen over wissels, in de voorschriften 6.3 en 6.4 niet aan een termijn gebonden, na afloop waarvan lagere piekgeluidgrenswaarden gaan gelden en waarbinnen de daarvoor noodzakelijke geluidreducerende maatregelen moeten zijn getroffen.
De Afdeling is van oordeel dat verweerders het bestreden besluit in zoverre in strijd hebben genomen met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, nu zij noch in dit besluit, noch ter zitting inzicht hebben kunnen verschaffen in de concrete termijn na afloop waarvan lagere piekgeluidgrenswaarden gaan gelden en waarbinnen de daarvoor noodzakelijke geluidreducerende maatregelen moeten zijn getroffen.
Het beroep van appellanten sub 1 is op dit punt gegrond.
2.4. Appellante sub 2 voert aan dat verweerders ten onrechte voorschrift 6.5 aan de revisievergunning van 27 februari 1996 hebben verbonden, nu dit voorschrift betrekking heeft op doorgaand treinverkeer en derhalve het Besluit geluidhinder spoorwegen daarop van toepassing is.
2.4.1. Ingevolge voorschrift 6.5 mag gedurende ten hoogste 12 dagen per jaar worden afgeweken van het onder respectievelijk voorschrift 6.1 (vóór 1 januari 2003) en 6.2 (vanaf 1 januari 2003) bepaalde.
Vergunninghouder dient vier weken daaraan voorafgaand melding te doen aan het bevoegde gezag. Tevens dient vergunninghouder schriftelijke goedkeuring te hebben ontvangen van het bevoegde gezag voordat de afwijkende activiteiten kunnen beginnen. Het bevoegde gezag kan nadere eisen stellen aan de melding en de goedkeuring.
2.4.2. De Afdeling stelt vast dat ingevolge bijlage 1 bij het bestreden besluit onder afwijkende activiteiten zoals bedoeld in voorschrift 6.5 moet worden verstaan extra treinen welke aan de reguliere dienstregeling worden toegevoegd, dit bijvoorbeeld ten behoeve van het vervoer van reizigers voor onder meer popconcerten.
De Afdeling overweegt dat het Besluit geluidhinder spoorwegen betrekking heeft op het geplande vervoer van reizigers met treinen die onder een treinnummer rijden en die zijn opgenomen in een dienstregeling. Ter zitting is gebleken dat de in voorschrift 6.5 en de in de bijlage bij het bestreden besluit genoemde afwijkende activiteiten uitsluitend zien op activiteiten die vallen onder het doorgaande spoorverkeer als geregeld in het Besluit geluidhinder spoorwegen. Nu de Wet milieubeheer geen aanknopingspunt biedt voor het verbinden van voorschriften aan een vergunning anders dan ter voorkoming dan wel beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu die door het in werking zijn van de inrichting worden veroorzaakt, hebben verweerders voorschrift 6.5 derhalve ten onrechte aan de vergunning verbonden. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Deze beroepsgrond van appellante sub 2 treft doel.
2.5. Appellante sub 2 voert aan zich niet te kunnen verenigen met de voorschriften 8.19 en 8.20, nu zij en verweerders van mening verschillen over de vraag bij wie of bij welke instantie eventuele klachten moeten worden ingediend en wie of welke instantie deze klachten moet beoordelen. In dat kader heeft appellante sub 2 ter zitting naar voren gebracht dat zij in november 2000 een brief heeft verzonden naar de milieudiensten van gemeenten en provincies en naar de regionale politiekorpsen in haar regio. In deze brief heeft appellante sub 2 meegedeeld dat haar bereikbaarheid is uitgebreid tot een 24-uurs bereikbaarheid voor publieke autoriteiten, met daarbij horend enkele speciale telefoonnummers voor het doorgeven van klachten van omwonenden. Voorts hebben zij daarbij meegedeeld dat de milieudiensten en/of de regiopolitie huns inziens de eerste aanspreekpunten zijn voor klachten van omwonenden. Deze werkwijze bewerkstelligt volgens appellante sub 2 dat de toetsing of er sprake is van een gegronde klacht, geschiedt door objectieve derden.
2.5.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat het allereerst een taak van appellante sub 2 zelf is om klachten van omwonenden in ontvangst te nemen en te registreren. Daarbij komt, aldus verweerders, dat een 24-uurs bereikbaarheid van de milieudienst niet mogelijk is en de regionale politie aan het registreren en beoordelen van klachten geen prioriteit kan geven.
Het verstrekken van het voorgeschreven maandelijkse overzicht van ingekomen klachten is primair een verantwoordelijkheid van appellante sub 2 en zal haar, aldus verweerders, tevens herinneren aan de voortgang in de afwikkeling van reeds eerder binnengekomen klachten. Uiteindelijk zal dit samenstel van voorschriften moeten resulteren in een houding van appellante sub 2 waarbij klachten, door het treffen van preventieve maatregelen, zoveel mogelijk worden voorkomen.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 8.19 dient een overzicht van de klachtenregistratie maandelijks (voor de 15e van de daarop volgende maand) te worden toegezonden aan het bevoegd gezag.
Ingevolge voorschrift 8.20 dient de organisatiestructuur voor de klachtenbehandeling duidelijk en eenduidig te zijn beschreven. Het bevoegd gezag dient te alle tijden over een adequaat exemplaar van deze beschrijving te beschikken. De beschrijving dient ten minste de volgende elementen te bevatten:
- Voor registratie verantwoordelijk bedrijf(sdeel), met adres en telefoonnummer.
- Voor klachtenregistratie verantwoordelijke afdeling met telefoonnummers.
- Klachtentelefoonnummers.
- Schriftelijke interne instructie voor de verantwoordelijke personen.
2.5.3. In aanmerking nemende dat de ontvangst en registratie van klachten van omwonenden allereerst tot de verantwoordelijkheid van vergunninghoudster zelf behoort, ziet de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, in hetgeen appellante sub 2 heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid de voorschriften 8.19 en 8.20 ambtshalve aan de revisievergunning van 27 februari 1996 hebben kunnen verbinden.
Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.6. Appellante sub 2 voert aan dat verweerders ten onrechte voorschrift 8.21 aan de revisievergunning van 27 februari 1996 hebben verbonden, nu dit voorschrift niet ziet op het voorkomen dan wel beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu.
2.6.1. Ingevolge voorschrift 8.21 dient de NS, bij structurele wijzigingen in de treindienstregeling, het bevoegd gezag, voor de daadwerkelijke wijziging, schriftelijk in kennis te stellen van de aankomsttijd van de laatste trein en de vertrektijd van de eerste trein voor iedere dag van de week. In plaats hiervan kan worden volstaan met het toezenden van een exemplaar van de treindienstregeling. Deze dienstregeling moet dan zowel alle vertrek- als aankomsttijden omvatten.
2.6.2. Ter zitting is door verweerders voldoende aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende informatie noodzakelijk is voor de handhaving van de revisievergunning van 27 februari 1996 en de aan deze vergunning verbonden voorschriften.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid voorschrift 8.21 aan de revisievergunning van 27 februari 1996 hebben kunnen verbinden, nu het voorschrift ziet op het voorkómen dan wel beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu.
Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.7. Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 1 gegrond en het beroep van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. In verband daarmee dient het bestreden besluit gedeeltelijk te worden vernietigd.
2.8. Nu niet is gebleken van proceskosten van appellanten sub 1 die voor vergoeding in aanmerking komen, dienen verweerders uitsluitend op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake het mogelijk niet kunnen voldoen aan de voorschriften 6.7 en 6.8 betreft;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 gegrond en het beroep van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Enschede van 3 september 2001, kenmerk Wm 1674, wat de voorschriften 6.3, 6.4 en 6.5 betreft;
IV. draagt burgemeester en wethouders van Enschede op binnen 6 maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep van appellante sub 2 voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt burgemeester en wethouders van Enschede in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Enschede te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de gemeente Enschede aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10 voor appellanten sub 1 en € 204,20 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap , Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
179-375.