Uitspraak
200106375/1.
Datum uitspraak: 20 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Almelo van 20 november 2001 in het geding tussen:
de vereniging "Christelijke Woningbouwvereniging De Goede Woning", gevestigd te Rijssen
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2000 heeft appellant (hierna: de staatssecretaris) de bijdrage die de vereniging "Christelijke Woningbouwvereniging De Goede Woning" (hierna: de vereniging) op basis van artikel 44 van Pro de Huursubsidiewet (hierna: de Hsw) verschuldigd is, vastgesteld op
ƒ 150.086,00/€ 68.106,06.
Bij besluit van 20 november 2000 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vereniging gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 20 november 2001, verzonden op die dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Almelo (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vereniging ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de staatssecretaris opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2002, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 januari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 27 februari 2002 heeft de vereniging van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2002, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.M. Felkers, ambtenaar ten departemente, en de vereniging, vertegenwoordigd door de directeur van de vereniging, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) - voor zover thans van belang - bepaalt dat niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.
2.1.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Hsw - voor zover thans van belang - kent de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) ambtshalve of op aanvraag aan een huurder huursubsidie toe over het subsidietijdvak.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, stelt de minister telken jare, vóór 1 mei, de huursubsidie-uitgavennorm vast voor het daaropvolgende subsidiejaar.
Artikel 41, tweede lid, bepaalt dat de huursubsidie-uitgavennorm weergeeft hoe het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, zich in dat subsidiejaar dient te verhouden tot het totaal van die uitgaven in het laatste subsidiejaar dat is geëindigd, uitgaande van een gelijkblijvend aantal huurders waaraan huursubsidie wordt toegekend.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, bevorderen burgemeester en wethouders en de in de gemeente werkzame verhuurders dat de ontwikkeling van het totaal van de uitgaven, voortvloeiend uit de uitvoering van deze wet, welke ten goede komen aan de in de gemeente woonachtige huurders, de huursubsidie-uitgavennorm niet overschrijdt.
Ingevolge artikel 42, tweede lid, - voor zover thans van belang - kunnen in die gemeente werkzame verhuurders daartoe onderling afspraken maken omtrent het gezamenlijk voldoen aan de huursubsidie-uitgavennorm door de betrokken verhuurders. Als de afspraken worden gemaakt door verhuurders onderling, delen zij uiterlijk 15 september aan burgemeester en wethouders mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen. Uiterlijk 1 oktober delen burgemeester en wethouders aan de minister mee welke verhuurders dat subsidiejaar aan de afspraken deelnemen.
Ingevolge artikel 43 stelt Pro de minister, als hij constateert dat in een gemeente over enig subsidiejaar de huursubsidie-uitgavennorm wordt overschreden, een nader onderzoek in, bij welke verhuurders deze overschrijding zich in het bijzonder heeft voorgedaan. Bij dit onderzoek worden slechts de verhuurders betrokken die:
a. op de eerste dag van het betrokken subsidiejaar in de betrokken gemeente 25 of meer woningen beheerden ten aanzien waarvan huursubsidie werd toegekend, en
b. als zij zijn genoemd in een mededeling als bedoeld in artikel 42, tweede lid: als de in die mededeling genoemde verhuurders als groep de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, is de verhuurder, bedoeld in artikel 43, die met betrekking tot de door hem in de gemeente verhuurde woningen waarvoor huursubsidie werd toegekend, de huursubsidie-uitgavennorm heeft overschreden, aan het Rijk een financiële bijdrage verschuldigd, gelijk aan het bedrag der overschrijding. Daarbij is bepalend het aantal gevallen dat bij de minister bekend is op 1 januari na afloop van het subsidiejaar.
Ingevolge artikel 44, tweede lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur:
a. gevallen worden aangewezen waarin, in afwijking van het eerste lid, geen of een lagere financiële bijdrage verschuldigd is;
b. […..] en
c. nadere regels worden gesteld over de berekening van de verschuldigde financiële bijdrage.
Ingevolge artikel 45 wordt Pro het verschuldigd zijn van de financiële bijdrage, alsmede de hoogte daarvan, bij beschikking door de minister vastgesteld, uiterlijk vijf jaren na afloop van het subsidiejaar waarop de bijdrage betrekking heeft.
2.1.2. Ter uitvoering van artikel 44, tweede lid, van de Hsw strekt het Besluit prestatienormering huursubsidie (hierna: het Bph).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Bph wordt de bijdrage, bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de Hsw, op nihil gesteld als deze ƒ 5.000,00/€ 2.268,90 of minder zou bedragen.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, kan de minister, als in een bepaald geval de onverkorte toepassing van artikel 44, eerste lid, van de Hsw, gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, afzien van toepassing van dat artikellid, dan wel een lagere bijdrage vaststellen dan voortvloeit uit toepassing van dat artikellid.
2.1.3. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vaststellingsregeling huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998/1999, Stcrt. 81, bedraagt die norm voor dat subsidiejaar 103,3 procent.
2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de staatssecretaris op basis van artikel 45 van Pro de Hsw een bijdrage vastgesteld van
ƒ 150.086,00/€ 68.106,06 die de vereniging ingevolge artikel 44 verschuldigd Pro is. De staatssecretaris heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de huursubsidie-uitgavennorm voor het subsidiejaar 1998-1999 door de vereniging in de gemeente Rijssen is overschreden en dat hij het bedrag van die overschrijding, te weten ƒ 153.791,00/€ 69.787,31, eenmalig heeft verlaagd met een bedrag van ƒ 7,50/€ 3,40 per huursubsidietoekenning aan de huurders van de vereniging in die gemeente.
2.2.1. Nu het een maatregel betreft als reactie op de individuele overschrijding door de vereniging van de, op basis van artikel 41 van Pro de Hsw bepaalde, huursubsidie-uitgavennorm, moet de aan de orde zijnde vaststelling van een bijdrage als een sanctie worden aangemerkt. Deze sanctie vormt het sluitstuk van het zogenoemde systeem van prestatienormering, dat dient ter beheersing en vermindering van de uitgaven voor huursubsidie (TK, 1996-1997, 25 090, nr. 3, p. 13 t/m p. 15, en EK, 1996-1997, 25 090, nr. 197b, p. 6).
2.2.2. De sanctie kan niet als overwegend reparatoir worden gekenschetst. Zij beoogt immers niet het ongedaan maken van de overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm als zodanig. De huursubsidie-uitkeringen - die overigens niet aan de verhuurder, maar aan de desbetreffende huurders toekomen - blijven in stand; deze zijn ook niet onrechtmatig. De sanctie strekt er dan ook niet toe een met het recht strijdige situatie op te heffen.
2.2.3. Met de sanctie is, blijkens de Memorie van Toelichting (TK, 1996-1997, 25 090, nr. 3, p. 42 en p. 43), beoogd een financiële prikkel toe te dienen die is gericht op de beheersbaarheid van de uitgaven voor huursubsidie. Daarmee strekt zij ertoe gedrag te bewerkstelligen door middel van het toebrengen van leed in de zin van geïndividualiseerd concreet (financieel) nadeel.
2.2.4. Gelet op het voorgaande dient de vaststelling van de bijdrage die de vereniging verschuldigd is, te worden aangemerkt als een punitieve sanctie, ten aanzien waarvan artikel 7 van Pro het EVRM van toepassing is.
2.3. Weliswaar is in artikel 44, eerste lid, van de Hsw omschreven welke omstandigheid tot het vaststellen van een bijdrage aanleiding geeft, maar dat neemt niet weg dat daarin niet is geconcretiseerd welke gedraging van de verhuurder tot het opleggen van een sanctie als de onderhavige leidt. Niet alleen is overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm, gelet op de artikelen 7, eerste lid, en 41, tweede lid, van de Hsw afhankelijk van handelen van de minister - te weten het toekennen van huursubsidie -; daar komt bij dat ook uit de, in artikel 42, eerste lid, van de Hsw vervatte, inspanningsverplichting niet kan worden afgeleid welk handelen of nalaten van de vereniging tot overschrijding van de huursubsidie-uitgavennorm zou hebben geleid. Artikel 44, eerste lid, van de Hsw voldoet dan ook niet aan de eis van specificiteit welke in artikel 7 van Pro het EVRM ligt besloten.
Derhalve moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris bij het in bezwaar gehandhaafde besluit in strijd met artikel 7 van Pro het EVRM toepassing heeft gegeven aan artikel 44, eerste lid, van de Hsw en een bijdrage heeft vastgesteld.
2.4. Hoewel de rechtbank ten onrechte aan dit gebrek is voorbijgegaan, heeft zij de beslissing op bezwaar terecht vernietigd. Het hoger beroep is dan ook ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Schuurman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Schuurman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2002
-282.