Uitspraak
200202451/1.
Datum uitspraak: 13 november 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid [appellanten]
beide gevestigd te [plaats],
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Limburg,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2001 heeft de gemeenteraad van Maasbree, op voorstel van burgemeester en wethouders van 6 maart 2001, gewijzigd vastgesteld het bestemmingsplan "Implementatieherziening Ruimte voor de rivier".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 19 maart 2002, kenmerk 2002/11317, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 2 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 mei 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 25 juni 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2002, waar verweerders, vertegenwoordigd door mr. R.Th.B. Drummen MM, ambtenaar van de provincie, en de gemeenteraad van Maasbree, vertegenwoordigd door mr. H. Aussems, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Appellanten zijn, met voorafgaande kennisgeving, niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Met het plan wordt beoogd vijf bestemmingsplannen voor zover gelegen binnen de begrenzing van het winterbed van de Maas aan te vullen met een regeling die is gericht op duurzame hoogwaterbescherming. Daartoe voorziet het plan in een toetsingskader om te beoordelen of activiteiten dan wel ingrepen kunnen plaatsvinden in het winterbed van de Maas en zo ja, onder welke voorwaarden. Met deze regeling wordt aangesloten bij het rijks- en provinciale beleid neergelegd in de "Beleidslijn Ruimte voor de Rivier" (hierna: de Beleidslijn) en de provinciale circulaire "Bouwen langs de Maas" (hierna: de circulaire).
Verweerders hebben bij het bestreden besluit goedkeuring verleend aan het plan.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen op de in de aanvulling op het beroepschrift aangegeven gronden.
2.5. Verweerders hebben in de bedenkingen van appellanten en ook overigens geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plan goedgekeurd. Zij hebben bij hun toetsing in aanmerking genomen dat het plan overeenstemt met de Beleidslijn en de circulaire.
2.6. Op 19 april 1996 is een (eerste) versie van de Beleidslijn gepubliceerd (Stcr. 1996, 77). Op 12 mei 1997 is een (tweede) versie van de Beleidslijn gepubliceerd (Stcr. 1997, 87). Daarin is het rijksbeleid neergelegd dat als doelstelling heeft de Nederlandse rivieren meer ruimte te bieden, mens en dier duurzaam te beschermen tegen overstromingen die door hoogwater worden veroorzaakt, en daardoor veroorzaakte materiële schade te beperken. Om deze doelstelling te verwezenlijken strekt het beleid ertoe het oprichten van bouwwerken die de vrije loop van de rivier belemmeren, te voorkomen.
De Afdeling heeft meermalen overwogen dat dit beleid niet onredelijk is.
2.7. Appellanten stellen dat de implementatie van de Beleidslijn dient te worden gecoördineerd met de besluitvorming en uitvoering van het Zandmaas-project.
2.7.1. Bij de opstelling van het plan is de begrenzing van het winterbed aangehouden die is vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 6 maart 1998, Stb. 164, tot uitvoering van de Rivierenwet en ter afstemming met de Beleidslijn. Niet in geding is dat de bedrijven van appellanten op grond van deze begrenzing in het winterbed van de Maas liggen. De Afdeling is van oordeel dat het beroep van appellanten geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerders niet aan de bij Koninklijk Besluit vastgestelde grenzen van het winterbed hebben kunnen vasthouden. Strijd met het rechtszekerheidsbeginsel doet zich hier niet voor. Hierbij is van belang dat de Beleidslijn voor het winterbed van de onbedijkte Maas vermeldt dat de eisen aan het beschermingsniveau van kracht blijven totdat de waterstandverlagende maatregelen zijn uitgevoerd. Vervolgens zal na 2005, als de verbreding en verdieping van de Maas is uitgevoerd, de ruimtelijke begrenzing van het winterbed bij een afvoer van 1:1250 per jaar, opnieuw worden vastgesteld.
2.8. Appellanten betogen voorts dat het plan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat het rijksbeleid had moeten worden neergelegd in een Planologische Kernbeslissing (PKB) in plaats van een beleidsnota.
2.8.1. Provinciale staten hebben het rijksbeleid in het provinciale ruimtelijke beleid overgenomen. Zij hebben daartoe op 21 oktober 1997 de circulaire "Bouwen langs de Maas" vastgesteld. In deze circulaire zijn onder meer modelvoorschriften gevoegd die als basis voor het plan hebben gediend.
Vast staat dat de Beleidslijn niet tot stand is gekomen op de wijze bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
In de door verweerders aangehaalde uitspraak van 29 november 1999,
nr. E01.97.0230 (aangehecht), heeft de Afdeling overwogen dat niet al het ruimtelijk beleid dat op nationaal niveau door ministers wordt vastgesteld, in plannen als bedoeld in genoemd wetsartikel moet worden neergelegd. In dit geval stond het de ministers vrij hun gezamenlijke beleid ten aanzien van het gebruik van het winterbed van de grote rivieren in een beleidslijn neer te leggen. Ofschoon verweerders niet zonder meer verplicht waren deze beleidslijn te volgen, waren zij wel bevoegd het daarin neergelegde beleid over te nemen en tot ook hun beleid te maken.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen. De Afdeling acht dit beleid voorts niet onredelijk.
2.9. Appellanten stellen dat het plan tot een onaanvaardbare beperking van de ontwikkelingsmogelijkheden voor hun bedrijven leidt en het einde van hun bedrijfsmatige activiteiten betekent.
2.9.1. De percelen van appellanten aan de Ingweg en de Vergelt zijn op de plankaart aangemerkt als "Stroomvoerend winterbed”.
2.9.2. Ingevolge artikel 2.7.A., vierde lid, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied”, zoals dit artikel luidt volgens artikel 2.1. van de voorschriften van het aan de orde zijnde plan mag ten behoeve van de uitbreiding van bestaande bebouwing in het stroomvoerende winterbed worden gebouwd mits de onderliggende bestemming dit toelaat en door de uitbreiding het bestaande bebouwde oppervlak met niet meer dan
10% wordt vergroot. Indien de uitbreiding een vergroting van meer dan 10% tot gevolg heeft, is bebouwing uitsluitend toegestaan indien de onderliggende bestemming dit toelaat en gedeputeerde staten een verklaring van geen bezwaar hebben verleend als bedoeld in artikel 16 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Ingevolge artikel 2.7.A., vierde lid, onder B, van de voorschriften winnen gedeputeerde staten advies in van de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat en toetsen zij of voldaan kan worden aan de volgende criteria:
- de uitbreiding moet noodzakelijk zijn uit bedrijfseconomisch oogpunt/continuïteit, dan wel anderszins een zwaarwegend maatschappelijk belang betreffen; voor de agrarische bedrijven winnen gedeputeerde staten hierover advies in bij de directeur van de hoofdgroep Ruimte Groen en Verkeer van de provincie;
- er is geen alternatief buiten het winterbed;
- de locatie komt niet in aanmerking voor toekomstige verruiming van de afvoercapaciteit van de Maas.
Voorts toetsen gedeputeerde staten aan de volgende voorwaarden:
- er moet een beschermingsniveau van 1:1250 worden gerealiseerd dan wel, indien dat in redelijkheid niet mogelijk is, een beschermingsniveau dat aansluit aan het bouwpeil van de bestaande bebouwing;
- de uitbreiding mag geen (onaanvaardbaar) waterstandverhogend effect hebben.
2.9.3. De Afdeling overweegt dat de voorschriften onder voorwaarden een uitbreiding van 10% van de bestaande bebouwing mogelijk maken. Met een door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bezwaar kan de bestaande bebouwing met meer dan 10% worden uitgebreid. Het plan sluit derhalve uitbreiding van bedrijfsbebouwing op de percelen van appellanten niet uit, maar verbindt daaraan extra voorwaarden.
Deze extra voorwaarden vloeien voort uit de Beleidslijn en de daarop gebaseerde circulaire. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 november 1998, inzake E10.98.0004 (AB 1999, 63) kunnen zich omstandigheden voordoen op grond waarvan afwijking van de Beleidslijn geboden is, omdat toepassing daarvan tot een onevenredige aantasting van belangen zou leiden. Van zodanige omstandigheden is echter niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen de strekking van de Beleidslijn is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan in redelijke uitbreidingsmogelijkheden voor appellanten voorziet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan ondanks deze uitbreidingsmogelijkheden de beëindiging van hun bedrijfsactiviteiten tot gevolg zal hebben.
2.9.4. Voor zover appellanten betogen dat er andere wijzen zijn waarop het achterland tegen wateroverlast kan worden beveiligd, zoals verhoging van de kaden of verbreding van de rivier, overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.10. Appellanten stellen dat de gemeenteraad ten onrechte hun zienswijze met betrekking tot de plankaart ongegrond heeft verklaard, nu naar aanleiding van die zienswijze bij de vaststelling van het plan de plangrens is aangepast. Verweerders hebben hieraan volgens appellanten ten onrechte geen gevolgen verbonden.
2.10.1. De Afdeling overweegt dat uit het feit dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan in zoverre aan de zienswijze van appellanten tegemoet is gekomen, reeds blijkt dat de gemeenteraad deze zienswijze inhoudelijk heeft behandeld. Verweerders hebben dan ook in de bedenking van appellanten op dit punt terecht geen aanleiding gezien goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.11. Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Klein Nulent
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2002
218-400.