Uitspraak
200104676/1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 10 augustus 2001 in het geding tussen:
de stichting "Stichting Woonplus Schiedam", gevestigd te Schiedam,
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2000 heeft appellant aan de stichting "Stichting Woonplus Schiedam" (hierna: Woonplus Schiedam) een aanwijzing ingevolge artikel 41, eerste lid, van het Besluit beheer sociale-huursector gegeven om de voorgenomen overname van de besloten vennootschap [naam rechtspersoon] achterwege te laten.
Bij besluit van 8 september 2000 op het daartegen door Woonplus Schiedam gemaakte bezwaar heeft appellant voornoemde aanwijzing ingetrokken, onder handhaving van zijn weigering om in te stemmen met de voorgenomen overname. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 augustus 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door Woonplus Schiedam ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 19 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 oktober 2001 (verzonden op 2 april 2002). Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 21 december 2001 heeft Woonplus Schiedam van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2002, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen, ambtenaar ten departemente, en Woonplus Schiedam, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet kunnen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
Ingevolge artikel 2a van het Besluit beheer sociale-huursector (hierna: BBSH), voor zover hier van belang, verbindt een toegelaten instelling zich voor de toepassing van dit besluit met een andere rechtspersoon of vennootschap, indien die andere rechtspersoon of vennootschap een dochtermaatschappij als bedoeld in artikel 24a van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van haar wordt.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het BBSH is de toegelaten instelling uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. Zij neemt bij haar werkzaamheden het bepaalde in de paragrafen 2 tot en met 6 in acht.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat het gebied van de volkshuisvesting, behoudens artikel 12a, tweede lid, uitsluitend de in deze bepaling onder a tot en met g opgesomde werkzaamheden.
Ingevolge het eerste lid van artikel 11a van het BBSH dragen de werkzaamheden van de toegelaten instelling bij aan de uitvoering van de artikelen 12 tot en met 22 overeenkomstig dit besluit.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel verbindt de toegelaten instelling zich slechts met een andere rechtspersoon of vennootschap, indien dit noodzakelijk is om te voldoen aan het eerste lid.
Ingevolge artikel 11d van het BBSH meldt de toegelaten instelling aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) haar voornemens tot het vervreemden van onroerende zaken aan en het op onroerende zaken vestigen van een recht van erfpacht, van opstal of van vruchtgebruik ten behoeve van:
a. natuurlijke personen en
b. rechtspersonen of vennootschappen die geen toegelaten instelling zijn.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het BBSH kan de minister in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing geven. In een aanwijzing kan een toegelaten instelling worden verplicht:
a. zodanig te handelen dat een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting wordt opgeheven
of
b. een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten.
In de circulaire van 3 november 1999, MG-99-23, heeft appellant beleidsregels neergelegd betreffende de toepassing van het toezicht op toegelaten instellingen.
2.2. Bij besluit van 2 mei 2000 heeft appellant op grond van artikel 41, eerste lid, aanhef en onder b, van het BBSH aan Woonplus Schiedam, een toegelaten instelling in de zin van artikel 70 van de Woningwet, de aanwijzing gegeven om de voorgenomen overname van de besloten vennootschap [naam rechtspersoon] achterwege te laten. Bij beslissing op bezwaar heeft appellant voornoemde aanwijzing ingetrokken. Hierbij heeft appellant gehandhaafd zijn daarin vervatte rechtsoordeel dat het voornemen van Woonplus Schiedam niet past in het in zijn circulaire MG-99-23 geschetste kader. Daarbij heeft appellant het volgende overwogen:”Feitelijk betekent dit dat u uw voornemen tot overname van de makelaardij niet mag uitvoeren en dat, indien u dit oordeel zoals neergelegd in dit besluit naast u neerlegt, ik u een aanwijzing zal geven.” Bij de beslissing op bezwaar heeft appellant mitsdien gehandhaafd zijn weigering om in te stemmen met de voorgenomen overname. Het hoger beroep betreft uitsluitend dit onderdeel van de beslissing op bezwaar.
2.3. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.4. Volgens vaste jurisprudentie behelst een beslissing op bezwaar als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling, op grond waarvan een dergelijke beslissing als een besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. Voor het hier te beoordelen onderdeel van de beslissing op bezwaar, de gehandhaafde weigering om in te stemmen met de overname, geldt evenwel dat na de intrekking van de aanwijzing het rechtsgevolg aan die beslissing is ontnomen. Derhalve is geen sprake van een besluit, tenzij nog een op rechtsgevolg gericht bestuurlijk rechtsoordeel resteert.
2.5. Die situatie doet zich in het onderhavige geval niet voor. De Afdeling ziet geen aanleiding om dit onderdeel van de beslissing op bezwaar, dat door appellant wordt gekarakteriseerd als “slechts een beoordeling vooraf”, als een bestuurlijk rechtsoordeel gelijk te stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zoals ook Woonplus Schiedam ter zitting heeft aangegeven, staat voor een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 70 van de Woningwet een andere, niet onevenredig bezwarende weg open om duidelijkheid te verkrijgen met betrekking tot het oordeel van de minister ten aanzien van een voorgenomen verbinding in de zin van artikel 11, tweede lid, van het BBSH. De toegelaten instelling heeft immers de mogelijkheid om voorafgaand aan de overname een aanwijzing in de zin van artikel 41, eerste lid, van het BBSH, uit te lokken. De aan de aanwijzing te verbinden gevolgen, zoals vermeld in het besluit van 2 mei 2000, waarin toepassing van artikel 43, eerste lid, van het BBSH in het vooruitzicht wordt gesteld, acht de Afdeling niet onevenredig bezwarend.
2.6. Appellant heeft betoogd dat het in de circulaire MG-99-23 bepaalde moet worden gezien als gedoogbeleid en het onderhavige besluit als een weigering om dit gedoogbeleid toe te passen. Deze weigering dient naar zijn oordeel, gelet op hetgeen de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 31 juli 2000, in zaak no. 199902942/1, als een appellabel besluit te worden aangemerkt. Dit betoog faalt. De schriftelijke mededeling dat niet zal worden gedoogd is, behoudens bijzondere omstandigheden, geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Tot deze bijzondere omstandigheden behoren gevallen waarin met de overtreding nog geen aanvang is gemaakt en aan het verzoek om een gedoogverklaring zeer klemmende, concrete gronden voor het aannemen van een rechtsplicht tot gedogen ten grondslag liggen. Daarvan is de Afdeling in het onderhavige geval niet gebleken. De bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2000 maakt dit niet anders.
2.7. Gelet op het voorgaande is het bestreden onderdeel van de beslissing van appellant van 8 september 2000 niet op rechtsgevolg gericht en derhalve niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aan te merken. De rechtbank heeft dit miskend.
2.8. Het hoger beroep is gegrond; de aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 10 augustus 2001, DIVERS 00/2183-LAME;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. De Leeuw-van Zanten
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2002
97-383.