Uitspraak
200201102/1.
Datum uitspraak: 2 oktober 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], [appellant], wonend te [woonplaats] en [appellant], wonend te [woonplaats] [land]
en
burgemeester en wethouders van Wierden,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2001, kenmerk 01.4241, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een veehouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummers […]. Dit aangehechte besluit is op 10 januari 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 20 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen per fax op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 maart 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 8 mei 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende revisievergunning heeft betrekking op een inrichting voor het houden van vleesvarkens en legkippen. Voor de inrichting is laatstelijk op 14 april 1992 een vergunning krachtens de Hinderwet verleend.
2.2. De Afdeling zal allereerst ingaan op de ontvankelijkheid van het beroep. Daarbij speelt de vraag, door appellanten opgeworpen, of verweerders in overeenstemming met artikel 3:22 van de Algemene wet bestuursrecht afschriften van de ter inzage gelegde stukken en een mondelinge toelichting hebben verstrekt.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond inzake de toereikendheid van de aanvraag niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing.
2.2.2. Ingevolge artikel 3:22, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen gedurende vier weken vanaf de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd de stukken worden ingezien tijdens de werkuren. Tevens kunnen de stukken gedurende die periode desgevraagd ten minste gedurende drie aaneengesloten uren per week buiten de werkuren worden ingezien. Op verzoek wordt binnen die termijn een kosteloze mondelinge toelichting verstrekt.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschrift van de ter inzage gelegde stukken verstrekt.
2.2.3. Vaststaat dat de gemachtigde van appellanten op 19 december 2001, buiten de werkuren, de ter inzage gelegde stukken heeft ingezien. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is hem door verweerders de mogelijkheid geboden om zelf fotokopieën van deze stukken te maken. Verweerders hebben ook aangeboden om zo spoedig als dat redelijkerwijs van hen kan worden verwacht kopieën van voornoemde stukken toe te sturen. Verder is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat aan de ter zake kundige, gedurende enige tijd beschikbare medewerker niet om een mondelinge toelichting is verzocht. Van enig handelen in strijd met artikel 3:22 van de Algemene wet bestuursrecht door verweerders is dan ook geen sprake.
2.2.4. Gezien het vorenstaande is geen sprake van een omstandigheid op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op voornoemd punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Ook anderszins is niet van zodanige omstandigheden gebleken. Dit betekent dat het beroep op het hiervoor genoemde onderdeel niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten stellen dat verweerders ten onrechte de aanvraag voor een vergunning in behandeling hebben genomen. In dit verband voeren zij aan dat de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie op omliggende oppervlaktewateren dient te worden aangemerkt als een lozing waarvoor een vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist. Nu geen aanvraag voor een vergunning op grond van deze wet is ingediend, moet de aanvraag buiten behandeling worden gelaten, aldus appellanten. Voorts betogen appellanten dat voorzover geen vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist, dit in strijd is met de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (76/464/EG, Pb. 1976 L 129/23). Appellanten wijzen daarbij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 29 september 1999, no. C-232/97, waarin werd overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden opgevat dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij de richtlijn 76/464/EG genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, worden gebracht.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt de aanvraag om een vergunning tegelijk ingediend met de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De aanvraag wordt door de aanvrager tevens gezonden aan het bestuursorgaan dat tot verlening van de vergunning krachtens die wet bevoegd is. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat indien de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet is ingediend binnen zes weken na het tijdstip waarop de aanvraag om een vergunning of wijziging van de vergunning krachtens deze wet is ingediend, de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is het verboden om zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat het zonder vergunning verboden is de in het eerste lid bedoelde stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in oppervlaktewateren te brengen. Daarnaast kan ingevolge dit artikellid bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van alle of van bepaalde oppervlaktewateren het brengen op welke wijze ook van daarbij aan te geven soorten van stoffen als bedoeld in het eerste lid in oppervlaktewateren is verboden. Hieraan is uitvoering gegeven in het Uivoeringsbesluit artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: het Uitvoeringsbesluit).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is het verboden een volgens het tweede lid aangewezen stof, die behoort tot de in de bijlage van dat Besluit opgenomen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op welke wijze ook, in enig oppervlaktewater te brengen. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is het onverminderd artikel 3, voornoemd, verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen onder meer:
a. door deze daarin te storten;
b. door deze onder het wateroppervlak uit te pompen, weg te pompen of te doen of te laten afvloeien;
c. door deze te storten, neder te leggen, te laten liggen, of te doen of te laten afvloeien op duinen, stranden, kwelders, slikken, kaden, bruggen, vlonders, aanlegsteigers, dijken, oevers of in het winterbed van enig oppervlaktewater;
d. bij het laden, lossen of overladen daarvan;
e. bij het uit- of inwendig reinigen van enig voertuig, vaartuig of luchtvaartuig.
Het tweede lid bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op het brengen in enig oppervlaktewater van:
a. huishoudelijk afvalwater vanaf vaartuigen, tenzij die uit hoofde van hun feitelijke bestemming plaatsgebonden zijn;
b. ammoniak door depositie daarvan die veroorzaakt kan worden door een veehouderij als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Interimwet ammoniak en veehouderij.
2.3.2. De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit, voor de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie geen vergunning ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist.
2.3.3. Over de gestelde implicaties van de richtlijn 76/464/EG heeft de Afdeling in haar uitspraak van 25 juli 2001, no. 200002894/1 (M en R 2002/2, nr. 26; JM 2002/62) het volgende overwogen.
“Wat de verwijzing van appellanten naar het Europese recht betreft, overweegt de Afdeling dat in artikel 7, tweede lid, van de richtlijn 76/464/EG is bepaald dat voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, een voorafgaande vergunning nodig is, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad van de Europese Gemeenschappen aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemden bestaan.
Het Hof heeft in zijn arrest van 29 september 1999, no. C-232/97, overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden opgevat dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij de richtlijn 76/464/EG genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, worden gebracht. Voorts heeft het Hof in hetzelfde arrest overwogen dat het begrip lozing aldus dient te worden uitgelegd dat het niet de verontreiniging omvat die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn 86/280/EG.
Hieruit blijkt dat niet iedere activiteit waarbij een stof in de lucht komt en de mogelijkheid bestaat dat deze stof via de lucht in het water komt een lozing als bedoeld in de richtlijn 76/464/EG oplevert.
In het onderhavige geval vindt een ongerichte uitstoot van ammoniak, een lijst II stof, in de lucht plaats die, op gelijke wijze als elders, ook op het oppervlaktewater kan neerslaan. Daarbij is de Afdeling van mening dat, indien er al sprake is van verontreiniging van de oppervlaktewateren met ammoniak, deze, gelet op de omgeving van de inrichting, voortkomt uit meervoudige, al dan niet diffuse, bronnen zoals veehouderijen, uitspoeling door bemesting van omliggende landerijen, mest van vee in de weide, de plaatselijke fauna, enzovoort. Het aandeel van de onderhavige veehouderij in de verontreiniging met ammoniak als geheel is hierin niet te onderscheiden. Van een lozing als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de richtlijn 76/464/EG, met daarbij het vereiste van een voorafgaande vergunning is derhalve geen sprake.”
2.3.4. Dit betoog gaat eveneens op in de onderhavige zaak. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding thans anders te oordelen. Het beroepsonderdeel faalt.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten stellen dat sprake is van onaanvaardbare stankhinder als gevolg van het in werking zijn van de inrichting. Zij voeren aan dat sprake is van een met stank overbelaste situatie en een verdere uitbreiding van de veestapel niet had mogen worden verleend. Verder betogen zij dat verweerders wat de factoren voor de omrekening van diersoorten naar mestvarkeneenheden betreft ten onrechte zijn uitgegaan van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn).
2.5.1. Verweerders hebben bij de beoordeling van de stankhinder de Richtlijn tot uitgangspunt genomen. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën hebben zij de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) gehanteerd.
2.5.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat aan de minimaal aan te houden afstanden ingevolge de Richtlijn wordt voldaan. De stelling van appellanten dat een uitbreiding van het veebestand niet had mogen worden toegestaan omdat sprake is van een stankoverbelaste situatie treft daarom geen doel.
Voorzover appellanten betogen dat verweerders wat de factoren voor de omrekening van diersoorten naar mestvarkeneenheden betreft ten onrechte zijn uitgegaan van de Richtlijn heeft de Afdeling in haar uitspraak van 21 april 1998, no. E03.97.0115 (AB 1998, 199), geoordeeld dat de in bijlage 1 van de Richtlijn genoemde omrekeningsfactoren kunnen worden aanvaard als de meest recente milieutechnische inzichten. De Afdeling ziet geen aanleiding thans anders te oordelen. Verweerders hebben derhalve terecht de stankemissie van de inrichting bepaald met behulp van de in deze bijlage van de Richtlijn opgenomen omrekeningsfactoren.
2.6. Appellanten betogen voorts dat de vergunning uit een oogpunt van cumulatieve stankhinder niet kan worden verleend.
2.6.1. Verweerders hebben voor de beoordeling van de cumulatieve stankhinder het rapport “Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij” van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Publicatiereeks Lucht, nr. 46 (hierna: het rapport) tot uitgangspunt genomen. Het in het rapport gehanteerde rekenmodel komt er op neer dat per stankgevoelig object een optelsom moet worden gemaakt van de relatieve bijdragen van de relevante inrichtingen. Hierbij moet worden uitgegaan van de afzonderlijke stallen. Volgens het rapport is in een geval als het onderhavige van een onaanvaardbare cumulatie van stankhinder sprake wanneer de som van de individuele bijdragen een waarde van 1,5 overschrijdt.
2.6.2. Uit de door verweerders in het bestreden besluit gemaakte cumulatieberekeningen blijkt dat de som van de relatieve bijdragen op de woning aan de [locatie] de maximaal toegestane waarde van 1,5 overschrijdt. Gebruikelijk is bij toepassing van het beoordelingsmodel van het rapport een relatieve bijdrage van 0,05 of minder verwaarloosbaar te achten. Vaststaat dat de relatieve bijdrage van de onderhavige inrichting 0,10 bedraagt. De Afdeling oordeelt met inachtneming van het vorenstaande dat deze bijdrage niet verwaarloosbaar is. De door verweerders in het bestreden besluit gereleveerde omstandigheid dat de relatieve bijdrage van het bedrijf aan de [locatie] vele malen groter is dan de bijdrage van de onderhavige inrichting brengt in dit geval, gezien de hoogte van de eigen relatieve bijdrage, niet met zich dat deze bijdrage van 0,10 verwaarloosbaar kan worden geacht. Voorzover verweerders ter zitting nog een beroep hebben gedaan op bestaande rechten overweegt de Afdeling dat, gezien de afstanden en (de toename van) het aantal mestvarkeneenheden, niet aannemelijk is geworden dat de vergunning wat cumulatieve stankhinder betreft hierop kan worden gebaseerd.
Geconcludeerd moet derhalve worden dat verweerders, gezien het door hen gehanteerde rapport, niet voldoende hebben gemotiveerd dat sprake is van een uit oogpunt van cumulatieve stankhinder aanvaardbare situatie. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.7. Appellanten hebben verder bezwaren aangevoerd die verband houden met de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder. Zij stellen onder meer dat de vrachtwagens die blijkens de aanvraag de onderhavige inrichting in de avond- en nachtperiode zullen aandoen een overschrijding van de gestelde piekgeluidgrenswaarden veroorzaken.
2.7.1. Voor de beoordeling van directe geluidhinder hebben verweerders de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) en – bij gebreke van een gemeentelijke nota industrielawaai – de circulaire Industrielawaai (hierna: de circulaire) tot uitgangspunt genomen. Ter voorkoming dan wel beperking van geluidhinder hebben verweerders onder andere de volgende voorschriften aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift 2.1 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAR,LT) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en de daarin plaatsvindende activiteiten, op 50 meter uit de grens van de inrichting niet meer bedragen dan 40, 35 en 30 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 2.2 mag, onverminderd voorschrift 2.1, het piekgeluidniveau (Lmax), voorzover deze een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede van de in de inrichting verrichte werkzaamheden en de daarin plaatsvindende activiteiten, gemeten in de meterstand “fast”, ter plaatse van de in voorschrift 2.1 genoemde immissiepunten, niet groter zijn dan 60, 55 en 50 dB(A) gedurende de respectievelijke perioden.
2.7.2. Onbestreden staat vast dat gedurende de avondperiode vier vrachtwagens per week en gedurende de nachtperiode één vrachtwagen per week de onderhavige inrichting zullen aandoen. Verweerders hebben naar aanleiding van hetgeen door appellanten is aangevoerd niet gemotiveerd op grond waarvan zij veronderstellen dat wel aan de gestelde piekgeluidgrens-waarden kan worden voldaan. Ter zitting hebben zij erkend dat niet is onderzocht of vanwege de door de bedoelde vrachtwagens veroorzaakte directe geluidhinder aan de gestelde piekgeluidgrenswaarden gedurende de avond- en nachtperiode kan worden voldaan.
Gelet hierop kan de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende voorbereiding niet zorgvuldig, en de daarin neergelegde motivering niet toereikend worden geacht. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige gronden behoeven geen bespreking meer.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de toereikendheid van de aanvraag betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Wierden van 28 december 2001, kenmerk 01.4241;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Wierden in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Wierden te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de gemeente Wierden aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.M.P. van Gemert, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Van Gemert
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2002
243-373.