Uitspraak
200102095/1.
Datum uitspraak: 25 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2001, kenmerk DWM/2001/923, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor haar inrichting op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummers […]. Dit aangehechte besluit is op 19 maart 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 26 april 2001, bij de Raad van State ingekomen op 27 april 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 13 september 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder, ing. A.A.F. Hennekam, F.J. Dam en B.C. Vegt, allen ambtenaar van de gemeente, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en ing. K.J. Alblas, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn.
In het verhandelde ter zitting heeft de Afdeling aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening te vragen een deskundigenbericht uit te brengen. Dit deskundigenbericht is gedateerd 5 april 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 5 juni 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. I.V.M. Damhuis en B.C. Vegt, beiden ambtenaar van de gemeente, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en ing. K.J. Alblas, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn.
2. Overwegingen
2.1. Eerst bij nadere memorie hebben appellanten betoogd dat de aan de vergunning verbonden voorschriften de aan de inrichting grenzende bedrijfsruimten van derden onvoldoende bescherming bieden tegen de veiligheidsrisico’s van het in werking zijn van de inrichting. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten deze grond niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Deze grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.2. In de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, vinden de volgende activiteiten plaats: distributie en handel in oplosmiddelen en chemicaliën, productie en verkoop van oplosmiddelenmengsels, waterbehandelingspreparaten en reinigings- en desinfectiemiddelen, het bewaren en bewerken door middel van het regenereren door destilleren van vervuilde organische oplosmiddelen afkomstig van derden en het wassen en shredderen van lege HDPE-vaten. De inrichting is gesitueerd op een industrieterrein en omvat een aantal bedrijfsgebouwen met omliggende gronden. De dichtstbijzijnde woning van derden bevindt zich op ongeveer 40 m van de grens van de inrichting. Deze woning is gelegen aan de rand van een woonwijk.
2.3. Appellanten hebben betoogd dat de bij de aanvraag gevoegde risicoanalyse van de ongevallen die zich in de inrichting kunnen voordoen - het Maximum Credible Accident veiligheidsrapport (hierna te noemen: het MCA-rapport) – als verouderd en achterhaald moet worden beschouwd, nu deze analyse dateert uit december 1990 en er sinds die tijd in de inrichting wezenlijke veranderingen zijn doorgevoerd. Tevens hebben zij er in dit verband op gewezen dat in het MCA-rapport is uitgegaan van een afstand van 150 à 200 m tot de dichtstbijzijnde woning van derden, terwijl deze afstand in werkelijkheid 40 m bedraagt.
2.3.1. Ingevolge artikel 5.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna te noemen: het Besluit) verstrekt de aanvrager, voorzover die gegevens nodig zijn voor de beslissing op de aanvraag, bij de aanvraag gegevens met betrekking tot:
a. voorvallen, als bedoeld in artikel 17.1 van de wet, die redelijkerwijs mogelijk zijn te achten;
b. de belasting van het milieu, die die voorvallen kunnen veroorzaken;
c. de aard en de omvang van de bij die voorvallen te onderscheiden vormen van belasting van het milieu;
d. de maatregelen die worden getroffen om de belasting van het milieu, die de inrichting ten gevolge van die voorvallen kan veroorzaken, te voorkomen of te beperken.
Ingevolge artikel 5.9, eerste lid, van het Besluit, voorzover hier van belang, vermeldt de aanvrager, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting, die behoort tot een categorie, waarvoor gedeputeerde staten bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag, in of bij de aanvraag de maatregelen die worden getroffen om de belasting van het milieu, die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of te beperken:
a. (…)
b. ten gevolge van voorvallen, als bedoeld in artikel 17.1 van de wet, die redelijkerwijs mogelijk zijn te achten.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat in het MCA-rapport aan de orde komen de maximaal geloofwaardige ongevallen die zich in de inrichting kunnen voordoen, de effecten van deze ongevallen voor de omgeving, alsmede de te treffen voorzieningen om de kans op en/of de gevolgen van zulke ongevallen te beperken. Het MCA-rapport dateert uit december 1990 en is destijds opgesteld met het oog op een concept-aanvraag voor een vergunning krachtens de Hinderwet. Bij de aanvraag die ten grondslag ligt aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning is naast het MCA-rapport een verklaring bijgevoegd van de opsteller van het rapport, het ingenieurs-/adviesbureau SAVE. In deze verklaring, gedateerd 25 augustus 1998, wordt gesteld dat het rapport nog afdoende de aan te vragen situatie beschrijft, omdat de voorgenomen aanpassingen in de inrichting geen invloed hebben op de in het rapport beschreven maximale effecten.
De Afdeling concludeert uit het deskundigenbericht dat de in het MCA-rapport neergelegde risicoanalyse ook voor de gewijzigde inrichting, zoals deze thans is aangevraagd, nog steeds representatief kan worden geacht. Weliswaar is, zoals appellanten naar voren hebben gebracht, in het MCA-rapport ervan uitgegaan dat de dichtstbijzijnde woning van derden op 150 à 200 m in plaats van op 40 m van de inrichting is gelegen, maar dit doet aan de conclusies van het MCA-rapport geen afbreuk. Hetgeen appellanten met betrekking tot dit rapport hebben aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Besluit of dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat om een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu vanwege de inrichting mogelijk te maken.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten hebben betoogd dat uit de verwijzing in de voorschriften 4.1 en 9.1 naar de richtlijn CPR 15-2 onvoldoende duidelijk blijkt welke voorzieningen in de inrichting moeten worden getroffen ter voorkoming dan wel beperking van de veiligheidsrisico’s van het in werking zijn van de inrichting. Volgens appellanten hadden verweerders in de vergunning nader moeten concretiseren welke verplichtingen in dit geval uit de CPR 15-2 voortvloeien.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 4.1 moeten milieugevaarlijke stoffen in emballage zoals gedefinieerd in de Wet milieugevaarlijke stoffen en ingedeeld als gevaarlijke stoffen, zowel ontstaan binnen als afkomstig van buiten de inrichting, worden opgeslagen overeenkomstig de richtlijn CPR 15-2.
Ingevolge voorschrift 9.1 dienen de brandveiligheidsvoorzieningen binnen de inrichting, voorzover het betreft de onderdelen waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen en bewerkt, conform het gestelde in de CPR 15-2 te zijn aangelegd en onderhouden.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat in de richtlijn CPR 15-2, die is opgesteld door de Commissie Preventie van Rampen door Gevaarlijke Stoffen, de veiligheidsaspecten zijn uitgewerkt voor de opslag van gevaarlijke stoffen, chemische afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen in emballage in hoeveelheden vanaf 10 ton. De richtlijn en de daarbij behorende bijlagen bevatten met name voorschriften met betrekking tot de uitvoering van opslagplaatsen, preventieve brandvoorzieningen en in acht te nemen afstanden tot bebouwingen.
In een vergunningvoorschrift dat betrekking heeft op het aspect externe veiligheid, kan met een verwijzing naar een CPR-richtlijn worden volstaan, mits voldoende duidelijk is welke verplichtingen in het concrete geval uit die richtlijn voortvloeien. Voorzover verweerders van mening zijn dat de Afdeling bij haar uitspraak van 5 december 2001, no. 200005482/1 (aangehecht), heeft geoordeeld dat in het algemeen verwijzingen naar richtlijnen in vergunningvoorschriften zijn toegestaan, berust die mening op een onjuiste lezing van de overwegingen van die uitspraak, in hun onderlinge verband bezien.
Mede gelet op het deskundigenbericht en hetgeen is verhandeld op de zitting van 5 juni 2002, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval niet zonder meer op eenduidige wijze kan worden vastgesteld welke delen van de inrichting wel en welke delen van de inrichting niet onder het bereik van de CPR 15-2 vallen. Hierdoor kan evenmin worden vastgesteld wat de gevolgen zijn van de verwijzing naar die richtlijn voor de strekking van de voorschriften 4.1 en 9.1. Voorzover het betreft deze voorschriften verdraagt het bestreden besluit zich daarom niet met het algemeen rechtsbeginsel der rechtszekerheid.
2.6. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep deels gegrond en deels ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 9.1. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Met betrekking tot de door appellanten gedeclareerde kosten voor het aan hen in verband met de behandeling van het beroep uitgebrachte deskundigenrapport van Tauw B.V. ziet de Afdeling aanleiding om, in aanmerking genomen de inhoud van het rapport, het aantal uren op basis waarvan de vergoeding daarvoor wordt berekend vast te stellen op vijftien.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 maart 2001, kenmerk DWM/2001/923, voorzover het betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 9.1;
III. draagt gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 567,75; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. Th.G. Drupsteen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Matiasen, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Matiasen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2002
264.