Uitspraak
200104495/1.
Datum uitspraak: 18 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Steenwijk, te Steenwijk,
2. Gewestelijke Land- en Tuinbouworganisatie (GLTO), gevestigd te Deventer,
3. [appellant], wonend te [woonplaats]
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2000 heeft de gemeenteraad van IJsselham, thans Steenwijk, op voorstel van burgemeester en wethouders van 13 december 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Buitengebied 2000", thans aangeduid als “Buitengebied IJsselham”.
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 10 juli 2001, kenmerk RWB 2001/42, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 6 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2001, appellante sub 2 bij brief van 21 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 september 2001, en appellant sub 3 bij brief van 25 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 27 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [partij] te [woonplaats] en Vogelbescherming Nederland. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door I.A. Steinmetz-Bakker, wethouder, mr. T. Tuenter en mr. P. Klok-Lok, ambtenaren der gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door [gemachtigde], ambtenaar van de provincie,
zijn verschenen. Voorts zijn daar de raad van de gemeente Steenwijk, vertegenwoordigd door dezelfde personen als bij appellanten sub 1 genoemd, en Vogelbescherming Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord. Appellant sub 3 is niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan heeft betrekking op het buitengebied van de voormalige gemeente IJsselham, met uitzondering van de kernen met aansluitende lintbebouwing en enkele recreatieparken.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.3. Verweerders hebben aan het gehele plan goedkeuring onthouden, omdat het gemeentebestuur heeft nagelaten te onderzoeken in hoeverre de gegeven bestemmingen en bijbehorende voorschriften zich verdragen met de uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen. Het grootste deel van het plangebied, het gebied de Weerribben, is op grond van de genoemde Vogelrichtlijn aangewezen als speciale beschermingszone (hierna te noemen: SBZ). De bestemmingsregeling voor dit gebied bevat geen bepalingen inzake de instandhouding en/of verbetering van het leefmilieu van de vogels als bedoeld in de Vogelrichtlijn. In het plan ontbreekt tevens het benodigde onderzoeksmateriaal om te beoordelen of de voorziene ontwikkelingen in de aangrenzende gebieden het leefmilieu van de vogels in de SBZ kunnen aantasten. Verweerders baseren hun besluit mede op recente rechterlijke uitspraken en de hiermee gepaard gaande verduidelijking van de verplichting tot medewerking aan de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn.
2.4. Appellanten voeren in beroep aan dat de onthouding van goedkeuring aan het hele plan buiten proporties is en in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Zij zijn van mening dat de implementatie van de Vogelrichtlijn primair op landelijk en provinciaal niveau dient plaats te vinden en dat de verantwoordelijkheid voor die implementatie in dit geval door verweerders ten onrechte bij het gemeentebestuur wordt gelegd.
Voorts stellen zij dat in het plan op een goede wijze rekening is gehouden met de Vogelrichtlijn, onder meer in de Algemene Beschrijving in Hoofdlijnen en in bijlage 2 bij de plantoelichting. De SBZ wordt met de bestemming “Natuurgebied” voldoende beschermd. Verweerders hebben naar de mening van appellanten niet aangegeven wat in het plan ontbreekt en wat in dit geval de gevolgen moeten zijn van de externe werking van de aanwijzing als SBZ. Naar de mening van appellanten is het niet nodig dat bij de vaststelling van het plan alle mogelijke effecten van het plan voor de SBZ bekend zijn, aangezien bij het toepassen van de flexibiliteitsbepalingen toetsing aan de Vogelrichtlijn kan plaatsvinden.
2.4.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; kortweg: Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van de richtlijn 92/43/ EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; kortweg: Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is – voorzover hier van belang – bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.4.2. Wat betreft het beroep dat appellanten doen op regelgeving op landelijk en provinciaal niveau waardoor in de doorwerking van de Vogel- en Habitatrichtlijn voor dit gebied zou moeten zijn voorzien, overweegt de Afdeling het volgende. Tot op heden is er geen wet in formele zin waarin de genoemde bepalingen van de Vogel- en de Habitatrichtlijn als zodanig zijn geïmplementeerd. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2000, nr. E01.97.0234 (gepubliceerd in AB 2000, nr. 301), reeds is overwogen kan het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) niet gelden als implementatie van de hier aan de orde zijnde bepalingen van de Habitatrichtlijn, aangezien dit geen algemeen verbindende voorschriften bevat. Voorts is de Weerribben niet aangewezen als beschermd- of staatsnatuurmonument op grond van de Natuurbeschermingswet, zodat ook op grond van die wet geen algemeen verbindende voorschriften voor het gebied van kracht zijn die conform de richtlijnen kunnen worden geïnterpreteerd. De aanwijzing tot nationaal park van het gebied brengt evenmin een juridisch verbindend kader met zich. Het Streekplan Overijssel 2000+ (hierna: het streekplan) kan op provinciaal niveau ook niet gelden als een plan waarin de genoemde richtlijnen voldoende zijn vertaald, omdat dit streekplan eveneens geen algemeen verbindende voorschriften bevat. Nu vastgesteld moet worden dat voor dit gebied geen hogere wettelijke voorschriften gelden waarmee aan de uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen geacht kan worden te zijn voldaan, hebben verweerders terecht geoordeeld dat bij de vaststelling en goedkeuring van de bepalingen van dit bestemmingsplan uitdrukkelijk ter toetsing staat of met deze planvoorschriften de nakoming van genoemde verplichtingen is verzekerd.
2.4.3. Ten aanzien van de vraag of het plan voldoende bescherming biedt op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn overweegt de Afdeling als volgt.
In de algemene beschrijving in hoofdlijnen is als algemene instructie ten aanzien van uitvoering en afstemming bij het onderdeel Natuur gesteld dat bij de toelaatbaarheid van activiteiten in het nationaal park de Weerribben en het als zodanig aangewezen Vogelrichtlijngebied zal worden getoetst aan de waarden van het gebied. Daaraan is toegevoegd dat wordt gestreefd naar afstemming en bescherming van de bijzondere natuurlijke waarden van het gebied. In de planvoorschriften voor de bestemming “Natuurgebied” die aan onder meer het gebied de Weerribben is gegeven, wordt niet verwezen naar het feit dat dit gebied als SBZ een bescherming behoeft die voldoet aan de eisen van de Habitatrichtlijn. De natuur- en landschapsfunctie van het gebied wordt wel gesteld boven de agrarische functie en het recreatief medegebruik, doch de natuurwaarden worden niet nader omschreven of aangeduid. Volstaan is met een verwijzing naar de beschrijving in de toelichting, waarin onder meer is vermeld dat in het gebied niet minder dan 100 soorten broedvogels voorkomen en talrijke soorten zogenoemde voedsel- en overwinteringsgasten. Er is geen onderzoeksrapport of inventarisatie bij het plan waarin is aangegeven welke soorten in het gebied voorkomen en welke kenmerken van het gebied vooral van belang zijn om de soortenrijkdom in stand te houden.
Ingevolge artikel 5, onder B, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften wordt, voorzover hier van belang, voor toetsing van aanlegvergunningsplichtige activiteiten ten behoeve van een bepaalde functie uitgegaan van het beginsel dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van de natuur- en landschapsfunctie. Deze toetsing biedt niet dezelfde bescherming als artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Hierbij dient nog te worden opgemerkt dat de begrenzing van het plandeel met de bestemming “Natuurgebied” dat ziet op de Weerribben, niet geheel overeenkomt met de begrenzing van de SBZ.
Gezien het vorenstaande kan niet worden gezegd dat in het plan voor de SBZ wordt voorzien in een beschermingsstelsel dat voldoet aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Met name ontbreekt een overzicht van de kenmerken van het gebied die van belang zijn om de kwaliteit van de habitats niet te laten verslechteren en een duidelijk toetsingscriterium om te voorkomen dat in het gebied storende factoren met een significant effect zullen optreden. Verweerders hebben hun besluit op dit punt niet nader behoeven te specificeren.
Daarnaast stelt de Afdeling vast dat voor de gebieden rondom de SBZ bij de voorbereiding van het plan geen onderzoek is verricht naar de gevolgen van eventuele nieuwe ontwikkelingen voor de waarden van de SBZ. Het gemeentebestuur is van mening dat er geen reden is om uit te gaan van een externe werking van de SBZ, omdat in het plan geen ingrijpende nieuwe ontwikkelingen worden voorzien. Ook bij op het oog weinig ingrijpende nieuwe ontwikkelingen rondom het gebied, zijn gevolgen voor de broed- en rustplaatsen van vogels in de SBZ echter niet uit te sluiten. Ter zitting heeft Vogelbescherming Nederland bijvoorbeeld gewezen op de aanleg van een nieuw fietspad langs een deel van het gebied, waardoor daar mogelijk de broedplaatsen van grutto’s worden verstoord. Zonder onderzoek kunnen de gevolgen niet worden vastgesteld. Derhalve hebben verweerders kunnen oordelen dat ook op dit punt onderzoeksgegevens bekend hadden moeten zijn alvorens het plan werd vastgesteld.
2.4.4. Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom terecht goedkeuring onthouden aan het plan. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2002
234.