Uitspraak
200104872/1.
Datum uitspraak: 11 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Isoschelp B.V.", gevestigd te Yerseke,
appellante,
en
burgemeester en wethouders van Middelburg,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2000, kenmerk 2000/17443/Adr, hebben verweerders afwijzend beslist op het verzoek van appellante om met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden tegen het gebruik van schelpen als isolatiemateriaal in de kruipruimten van een complex woningen – ‘t Zanddorp - te Middelburg. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 14 augustus 2001, kenmerk 2000/17984/Adr, verzonden op 17 augustus 2001, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies zijn aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 september 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 oktober 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 19 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en verweerders, vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna te noemen: het Besluit), voorzover hier van belang, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
b. bouwstof: materiaal in de hoedanigheid waarin het is bestemd in een werk te worden gebruikt en waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium of aluminium tezamen meer dan 10% (m/m) van dat materiaal bedragen;
g. grond: niet-vormgegeven bouwstof met een vaste structuur, die van natuurlijke oorsprong is, niet door de mens is geproduceerd en onderdeel van de Nederlandse bodem kan uitmaken;
h. schone grond: grond die geen van de samenstellingswaarden voor anorganische en organische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 1, overschrijdt;
t. kwaliteitsverklaring: schriftelijk bewijs, voorzien van een door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna te noemen: de betrokken ministers) aangewezen merkteken, afgegeven door een door de betrokken ministers aangewezen, deskundig, onafhankelijk instituut, op grond waarvan een bouwstof, indien die bouwstof wordt gebruikt op de in de verklaring aangegeven wijze, wordt geacht te voldoen aan de bij of krachtens dit besluit gestelde eisen met betrekking tot samenstelling en immissie.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit is Hoofdstuk 2 van het Besluit, dat ziet op het gebruiken van bouwstoffen op of in de bodem, niet van toepassing op het gebruiken van bouwstoffen binnen een gebouw als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Woningwet.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit, welk artikel is opgenomen in paragraaf 2 van Hoofdstuk 2, die ziet op het gebruiken van schone grond op of in de bodem, verstrekt tot één jaar na het tijdstip waarop schone grond in een werk is aangebracht, degene die die grond op of in de bodem gebruikt op verzoek van het bevoegd gezag gegevens met betrekking tot de samenstelling van die grond.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel dienen, indien het bevoegd gezag daarom verzoekt, de gegevens die ingevolge het eerste lid worden verstrekt, te zijn verkregen door bepaling van de samenstelling van de grond door een door de betrokken ministers aangewezen instantie overeenkomstig de bij regeling van de betrokken ministers ter zake gestelde regels of overeenkomstig een wijze die gelijkwaardig is aan de wijze zoals in die regels wordt voorgeschreven.
Ingevolge artikel 8 van het Besluit, welk artikel is opgenomen in paragraaf 3 van Hoofdstuk 2, die ziet op het gebruiken van andere bouwstoffen dan schone grond op of in de bodem, is het verboden op of in de bodem een bouwstof te gebruiken, indien daarbij niet wordt voldaan aan de regels die bij of krachtens deze paragraaf met betrekking tot het gebruiken van die bouwstof zijn gesteld.
Ingevolge artikel 9, eerste en vierde lid, van het Besluit, welk artikel eveneens is opgenomen in paragraaf 3 van Hoofdstuk 2, wordt, kort samengevat, een bouwstof op of in de bodem slechts gebruikt, indien voor de in bijlage 2 vermelde organische en anorganische stoffen, voorzover van belang, de samenstelling van die bouwstof alsmede de immissie in de bodem als gevolg van emissie uit die bouwstof door een door de betrokken ministers aangewezen instantie is bepaald.
Ingevolge het tweede en vijfde lid van dit artikel, voorzover hier van belang, vindt de bepaling van de samenstelling van een bouwstof en de immissie daarvan in de bodem plaats overeenkomstig de volgende methoden:
a. de monsterneming vindt plaats overeenkomstig NEN 7300.
Ingevolge het achtste lid van dit artikel voldoet degene die beschikt over een voor de desbetreffende bouwstof afgegeven, door de betrokken ministers erkende kwaliteitsverklaring, aan de bij of krachtens het eerste tot en met het zevende lid gestelde regels.
2.2. Appellante heeft verweerders verzocht om met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden tegen het gebruik van de in het geding zijnde partij schelpen als isolatiemateriaal. Zij acht het onderzoeksrapport dat is opgesteld om de kwaliteit van de schelpen vast te stellen onvoldoende, omdat dit rapport volgens haar niet kan worden aangemerkt als een erkende kwaliteitsverklaring als bedoeld in artikel 9, achtste lid, van het Besluit. Bovendien is het rapport, aldus appellante, gebaseerd op een monster van de schelpen dat niet overeenkomstig de in artikel 9, tweede en vijfde lid, van het Besluit voorgeschreven methode is genomen. Appellante vermoedt dat het chloridegehalte van de schelpen de daarvoor in bijlage 1 bij het Besluit gestelde samenstellingswaarde van 200 mg/kg overschrijdt, zodat de schelpen niet als schone grond kunnen worden aangemerkt.
2.3. Verweerders hebben afwijzend beslist op het verzoek van appellante. Zij hebben zich blijkens de stukken wel bevoegd geacht om vanwege de schending van artikel 9, tweede en vijfde lid, van het Besluit met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden. Op grond van een belangenafweging hebben zij daarvan echter afgezien.
2.4. Niet in geschil is, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat de in het geding zijnde partij schelpen moet worden aangemerkt als bouwstof en als grond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b en g, van het Besluit. Afgaande op het verhandelde ter zitting, stelt de Afdeling vast dat het gebruik dat van de schelpen is gemaakt, heeft plaatsgevonden buiten een gebouw. Gelet op artikel 4, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit betekent dit dat Hoofdstuk 2 van het Besluit op het gebruik van de schelpen van toepassing is.
2.4.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat verweerders, nadat zij op de hoogte waren geraakt van het aanbrengen van de in het geding zijnde partij schelpen, de gebruiker van de schelpen hebben verzocht om gegevens over de kwaliteit van de schelpen te verstrekken. De gebruiker van de schelpen heeft daartoe op 21 november 2000 aan verweerders een onderzoeksrapport overgelegd, gedateerd 20 november 2000. Volgens dit rapport hebben de schelpen wat betreft chloride een samenstellingswaarde van 66 mg/kg. Het rapport is afkomstig van het laboratorium KOAC WMD te Groningen. Vaststaat dat dit laboratorium niet een door de betrokken ministers aangewezen instituut is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder t, van het Besluit.
2.4.2. Uit het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat verweerders aan hun verzoek aan de gebruiker van de schelpen om gegevens over de kwaliteit daarvan te verstrekken niet artikel 9, eerste en vierde lid, maar artikel 5, eerste lid, van het Besluit ten grondslag hebben gelegd. Niet is komen vast te staan dat verweerders toepassing hebben gegeven aan artikel 5, tweede lid, van het Besluit, door te verlangen dat de ingevolge het eerste lid te verstrekken gegevens zijn verkregen door een door de betrokken ministers aangewezen instantie overeenkomstig de bij regeling van de betrokken ministers ter zake gestelde regels of overeenkomstig een wijze die gelijkwaardig is aan de wijze zoals in die regels wordt voorgeschreven. De Afdeling ziet in de stukken en het verhandelde ter zitting geen grond voor het oordeel dat verweerders er niet op voorhand in redelijkheid van hebben mogen uitgaan dat de schelpen als schone grond zijn aan te merken. Evenmin ziet de Afdeling in de stukken en het verhandelde ter zitting grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het verrichten van een onderzoek overeenkomstig de in artikel 5, tweede lid, van het Besluit gestelde eisen in dit geval niet nodig is. Aanknopingspunten om aan de deugdelijkheid van het rapport van KOAC WMD te twijfelen, zijn er naar het oordeel van de Afdeling niet. Daarbij heeft de Afdeling mede in aanmerking genomen dat KOAC WMD weliswaar geen aangewezen instituut is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder t, van het Besluit, maar wel in het kader van andere wettelijke regelingen is aangewezen om erkende kwaliteitsverklaringen af te geven. Nu het rapport bevestigt dat de schelpen een chloridegehalte hebben dat onder de daarvoor in bijlage 1 bij het Besluit gestelde samenstellingswaarde is gelegen, moeten de schelpen worden aangemerkt als schone grond. Gelet hierop is artikel 9, tweede en vijfde lid, van het Besluit niet op het gebruik van de schelpen van toepassing. Verweerders waren derhalve, anders dan zij bij het bestreden besluit hebben gesteld, niet bevoegd om vanwege deze artikelleden met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden. Het besluit is in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd en verdraagt zich daarom niet met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.5. Reeds gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Aangezien vanwege het ontbreken van de bevoegdheid van verweerders om met bestuurlijke handhavingsmiddelen op te treden het verzoek daartoe van appellante niet voor toewijzing in aanmerking kan komen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.6. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Middelburg van 14 augustus 2001, kenmerk 2000/17984/Adr;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt burgemeester en wethouders van Middelburg in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Middelburg te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de gemeente Middelburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Matiasen, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Matiasen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2002
264.