Uitspraak
200005009/1.
Datum uitspraak: 4 september 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Recyfeed B.V.", gevestigd te 's-Heerenhoek,
appellante,
en
het dagelijks bestuur van waterschap Zeeuwse Eilanden,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2000, kenmerk 2000/4060, hebben verweerders krachtens artikel 61 van de Waterschapswet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht besloten bestuursdwang toe te passen ter zake van het op het oppervlaktewater lozen van verontreinigd afvalwater afkomstig van de inrichting van appellante aan de Polenweg 12 te Nieuwdorp, kadastraal bekend gemeente Borsele, sectie A, nr. 1182, onder vermelding dat de bestuursdwang zal plaatsvinden op kosten van de overtreder. Dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 1 mei 2000, kenmerk 2000/4153, heeft verweerder bepaald dat appellante, in aanvulling op de maatregelen voorgeschreven in het besluit van 27 april 2000, de verontreinigde waterlopen dient te delven en het aanwezige slib op de wettelijk voorgeschreven wijze dient te verwijderen; ook daarbij is kostenverhaal aangekondigd. Ook dit besluit is aangehecht.
Bij besluit van 13 september 2000, verzonden op 15 september 2000, heeft verweerder de tegen bovengenoemde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder tevens het verzoek van appellante om schadevergoeding afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 26 oktober 2000, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 november 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 januari 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2001, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B. Meijer, advocaat te Den Haag, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door P. Blanker en mr. M. Hageman, beiden ambtenaar van het waterschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:22 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 61 van de Waterschapswet is het dagelijks bestuur van een waterschap bevoegd tot toepassing van bestuursdwang met betrekking tot overtredingen van het bij of krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) bepaalde.
Ingevolge artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt de bekendmaking aan de overtreder.
Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Ingevolge het tweede lid vermeldt de beschikking dat toepassing van bestuursdwang zal plaatsvinden op kosten van de overtreder.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wvo is het verboden zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet voor een lozing met behulp van een werk dat op een ander werk is aangesloten. Deze uitzondering geldt echter niet voor lozingen vanuit door de Minister van Verkeer en Waterstaat bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soorten inrichtingen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit, houdende aanwijzing van inrichtingen als bedoeld in de artikelen 1, tweede lid, en 31, vierde lid, van de Wvo (hierna: het Besluit) zijn aangewezen als soorten van inrichtingen zoals bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Wvo bedrijven die afvalstoffen opslaan, behandelen of verwerken.
2.2. In de inrichting van appellante worden veevoeders geproduceerd uit organische afvalproducten van de voedingsmiddelenindustrie. Het betreft derhalve een inrichting als aangewezen in het Besluit, zodat het verbod van artikel 1, eerste lid, van de Wvo ook geldt voor indirecte lozingen vanuit de inrichting van appellante.
2.3. De primaire besluiten, gehandhaafd bij het bestreden besluit, hebben betrekking op de verwijdering van afvalstoffen die zijn geloosd vanuit een buisleiding op het oppervlaktewater ten oosten van het perceel van appellante alsmede vanuit een overstort van het rioleringsstelsel, onder aankondiging dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang zal plaatsvinden op kosten van appellante.
2.4. Tussen partijen is niet in geschil dat, zoals verweerder tijdens een controle op 27 april 2000 heeft geconstateerd, van het perceel van de inrichting van appellante vanuit een buisleiding (drainagepijp) afvalstoffen in het oppervlaktewater zijn terechtgekomen.
2.4.1. Appellante stelt dat deze emissie niet kan worden aangemerkt als een lozing als bedoeld in artikel 1 van de Wvo. Volgens appellante betreft de uitstroom uit de buisleiding enkel grondwater dat is verontreinigd door de instroom van hemelwater dat in contact is geweest met afvalstoffen die in het productieproces worden gebruikt. Daarnaast voert appellante aan dat de buisleiding deel uitmaakt van een drainagesysteem waarop verschillende inrichtingen, gevestigd op hetzelfde bedrijventerrein, zijn aangesloten, zodat de verontreiniging eveneens van andere inrichtingen afkomstig kan zijn. Ten slotte stelt appellante dat de Wvo niet strekt tot bescherming van het grondwater, zodat verweerder in het onderhavige geval niet bevoegd is tot het treffen van handhavingsmaatregelen.
2.4.2. Verweerder stelt dat uit een ter plaatse genomen monster blijkt dat vanuit de drainagepijp (sterk) organisch verontreinigd afvalwater is geloosd. Gelet op de samenstelling van dit afvalwater, waarin zeer hoge waarden voor het biologisch en chemische zuurstofverbruik zijn aangetroffen, is deze vervuiling volgens verweerder met zekerheid afkomstig van appellante.
2.4.3. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het voldoende aannemelijk dat vanuit een drainagepijp in de inrichting van appellante afvalstoffen zijn geloosd op het oppervlaktewater. Dat deze verontreiniging wellicht tevens grondwater bevat, kan aan deze vaststelling niet afdoen. Ook het met behulp van een werk op het oppervlaktewater brengen van verontreinigd grondwater is een lozing in de zin van de Wvo. Nu voor deze lozing geen vergunning als bedoeld in artikel 1 van de Wvo is verleend, was verweerder gerechtigd tot het nemen van handhavende maatregelen. De door appellante aangevoerde omstandigheid dat het voor haar niet voorzienbaar zou zijn dat verontreinigende stoffen in het oppervlaktewater zouden komen, kan niet leiden tot het oordeel dat verweerders in redelijkheid geen gebruik hebben kunnen maken van deze bevoegdheid. Deze beroepsgrond van appellante treft geen doel.
2.5. Ten aanzien van de lozing van afvalstoffen op het oppervlaktewater via een overstort gaat de Afdeling uit van de volgende feiten. De inrichting van appellante is gelegen op een bedrijventerrein en is met een aantal andere bedrijven aangesloten op een zogeheten “verbeterd gescheiden rioolstelsel”, dat in eigendom en beheer is van het Openbaar Lichaam Afvalstoffenverwijdering Zeeland (hierna: OLAZ). Bij dit stelsel worden afvalwater en regenwater via afzonderlijke buizen ingezameld. Het afvalwater wordt afgevoerd naar een afvalwaterzuiveringsinstallatie van Delta Afvalwater B.V. Indien de toevloed van regenwater te groot is, kan dit worden afgevoerd via het buisstelsel voor afvalwater. Afvoer van afvalwater via het buisstelsel voor regenwater is niet mogelijk.
Bij besluit van 25 mei 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat aan appellante vergunning verleend voor het, voorzover hier van belang, lozen van ten gevolge van de bedrijfsvoering verontreinigd hemelwater via de afvalwaterzuiveringsinstallatie op het oppervlaktewater van de Van Cittershaven te Nieuwdorp. De minister heeft ook aan OLAZ vergunning verleend voor het indirect lozen van afvalstoffen op het oppervlaktewater van de Van Cittershaven te Nieuwdorp. Daarnaast beschikt OLAZ over een vergunning, verleend door verweerder, voor het met behulp van een overstort lozen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op het in beheer van het waterschap zijnde oppervlaktewater.
2.5.1. Appellante betwist dat zij verantwoordelijk is voor de lozing op het oppervlaktewater via de overstort en stelt dat haar geen verwijt gemaakt kan worden ter zake van overtreding van voorschriften van de vergunning die aan OLAZ is verleend voor lozingen via de overstort. Dit geldt te meer, aldus appellante, nu zij zelf in overeenstemming met de voorschriften van de aan haar krachtens de Wvo verleende vergunning heeft gehandeld. Appellante heeft er verder op gewezen dat een zogenoemde overstortmuur in strijd met de aan OLAZ verleende vergunning is verlaagd en dat de daarin aanwezige pomp niet naar behoren functioneerde, waardoor de goede werking van de overstort is verstoord. Volgens appellante is OLAZ als eigenaar, beheerder en vergunninghouder van het verbeterd gescheiden rioolstelsel en de daarbij behorende overstort verantwoordelijk voor het goed functioneren van de overstort.
2.5.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in strijd met artikel 1 van de Wvo organisch verontreinigd afvalwater is geloosd op het oppervlaktewater. OLAZ heeft gehandeld in strijd met de hem verleende vergunning voor lozing via de overstort en is dusdoende aan te merken als overtreder van genoemde bepaling van de Wvo.
Verweerder heeft verder gesteld dat, gelet op de samenstelling van het verontreinigde afvalwater zoals dat uit monsters naar voren is gekomen, de verontreiniging met zekerheid afkomstig is van appellante. Ook appellante heeft daarom volgens verweerder artikel 1 van de Wvo overtreden. Daarbij heeft hij erop gewezen dat de aan appellante krachtens de Wvo verleende vergunning enkel betrekking heeft op het lozen van afvalstoffen via de afvalwaterzuiveringsinstallatie en niet op lozingen via de overstort.
2.5.3. Uit de stukken blijkt dat destijds niet overeenkomstig de aan OLAZ verleende vergunning krachtens de Wvo is geloosd vanuit de riooloverstort en dat deze lozing ook overigens niet door een vergunning wordt gedekt. Verweerder was dan ook gerechtigd tot het toepassen van bestuursdwang.
2.5.4. Ten aanzien van de vraag of naast OLAZ, ook appellante als overtreder van artikel 1 van de Wvo moet worden aangemerkt, overweegt de Afdeling het volgende.
2.5.4.1. Als overtreder in de zin van artikel 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht is slechts aan te merken degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk schendt. De mate van betrokkenheid van appellante bij de werking van de overstort is naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig dat die de conclusie zou rechtvaardigen dat appellante in strijd met de aan OLAZ verleende vergunning rechtstreeks op het oppervlaktewater heeft geloosd. De enkele omstandigheid dat appellante op het betrokken rioleringsstelsel loost is daarvoor in dit geval onvoldoende.
2.5.4.2. Onder 2.2 heeft de Afdeling geconcludeerd dat het verbod van artikel 1, eerste lid, van de Wvo wat lozing vanuit de riooloverstort betreft mede is gericht tot appellante in haar hoedanigheid van indirecte lozer.
Vaststaat dat appellante niet beschikt over een vergunning voor het via de overstort lozen van afvalstoffen afkomstig van haar inrichting. De op 25 mei 1998 verleende vergunning heeft uitsluitend betrekking op indirecte lozing van verontreinigd hemelwater via de afvalwaterzuiveringsinstallatie op het oppervlaktewater van de Van Cittershaven en niet tevens op indirecte lozing van hemelwater via de overstort op het in beheer van verweerder zijnde oppervlaktewater.
2.5.4.3. De Afdeling acht het op zichzelf aannemelijk dat de door verweerder aangetroffen verontreiniging afkomstig is van de inrichting van appellante. Appellante heeft in haar bezwaarschrift echter reeds gewezen op het tekortschieten van OLAZ in het beheer en onderhoud van de overstort, wat de oorzaak van de geconstateerde lozing en verontreiniging zou zijn. In het verslag van de hoorzitting van 20 juni 2000 is vermeld dat de in de opvangput van het regenwaterstelsel aanwezige pomp ten tijde van de lozing niet bleek te werken. Een storingsmelding heeft niet plaatsgevonden. Het regenwaterstelsel is hierdoor “vol” gelopen, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat de overstort in werking is getreden, waarvan de drempel in strijd met de vergunningvoorschriften was verlaagd van 2,20 meter naar 1,45 meter. In de beslissing op bezwaar noch in het verweerschrift is verweerder hierop ingegaan. Ter zitting hebben verweerders erkend dat de bedoelde pomp niet goed heeft gefunctioneerd. In deze situatie kan appellant naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als overtreder van artikel 1 van de Wvo. De stelling van verweerder ter zitting dat ook bij een goed functionerende overstort op enig moment afvalstoffen vanuit de inrichting van appellante op het oppervlaktewater terechtkomen, neemt, wat daar ook van zij, niet weg dat de lozing ten aanzien waarvan bestuursdwang is toegepast enkel het gevolg is van het niet goed functioneren van de overstort. Het bestreden besluit is, wat het onderdeel kostenverhaal betreft, in zoverre in strijd met artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Appellante heeft verder betoogd dat het besluit van 1 mei 2000, dat bij het bestreden besluit ook is gehandhaafd, is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, nu verweerder appellante heeft aangeschreven tot het schonen van de waterbodem, terwijl niet is gebleken dat de waterbodem verontreinigd is. Appellante wijst in dit verband op een in haar opdracht uitgevoerd onderzoek door “De Bodemonderzoeker”, gevestigd te Middelburg, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 29 mei 2000. Uit dit onderzoek zou blijken dat de waterbodem niet verontreinigd is met schadelijke stoffen.
2.6.1. Verweerder is van mening dat het verwijderen van de op de waterbodem aanwezige verontreiniging noodzakelijk was. Zo heeft verweerder tijdens een controle op 1 mei 2000 geconstateerd dat zich door de lozingen grote hoeveelheden organisch materiaal op de waterbodem bevonden. Bij de rottingsprocessen van dit materiaal wordt zuurstof onttrokken aan het oppervlaktewater waardoor zuurstofloosheid dreigt te ontstaan. Verweerder stelt dat deze bevindingen worden bevestigd door de resultaten van een laboratoriumanalyse van de waterkwaliteit, welke is gebaseerd op monsters die op 29 april 2000 en 3 mei 2000 ter plekke zijn genomen. Ook blijkt uit deze analyse de aanwezigheid van een verhoogde concentratie vet in het oppervlaktewater. De analyseresultaten zijn appellante bij brieven van 5 juni 2000 en 13 juni 2000 toegestuurd. Ten slotte wijst verweerder erop dat het verwijderen van de op de waterbodem aanwezige verontreiniging noodzakelijk was om vervuiling van nieuw aangevoerd oppervlaktewater te voorkomen.
2.6.2. De Afdeling ziet in het door appellante overgelegde onderzoeksrapport onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt van verweerder dat opschoning van de bodem noodzakelijk was, onjuist of onredelijk zou zijn. Ook uit dit onderzoek blijkt dat er veel organisch materiaal in het water aanwezig was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder, voorzover het de directe lozing via de drainagepijp betreft, met inachtneming van de vereiste zorgvuldigheid en bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid deze maatregel kunnen opleggen teneinde tenuitvoerlegging van bestuursdwang te voorkomen. Gelet op rechtsoverwegingen 2.5.4 tot en met 2.5.4.4 moet worden geoordeeld dat de verplichting tot het dragen van de kosten van bestuursdwang ter opschoning van de bodem voorzover die is verontreinigd als gevolg van de lozing vanuit de overstort, een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.7. Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder de schade dient te vergoeden die zij heeft geleden als gevolg van het treffen van de in de primaire besluiten genoemde maatregelen.
2.7.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen omdat de primaire besluiten naar zijn mening niet onrechtmatig zijn. Nu de Afdeling van oordeel is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven voorzover het de lozing vanuit de overstort en de opschoning van de daardoor verontreinigde bodem betreft, moet worden geconcludeerd dat de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in zoverre ondeugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit komt daarom ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Daar verweerder opnieuw dient te beslissen op het verzoek om schadevergoeding, ziet de Afdeling geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd voorzover dit betrekking heeft op de aankondiging van kostenverhaal terzake van bestuursdwang, uitgeoefend in verband met de lozing op het oppervlaktewater vanuit de overstort en de opschoning van de door die lozing verontreinigde bodem, alsmede op de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van waterschap Zeeuwse Eilanden van 13 september 2000, 2000/06197, voorzover het betrekking heeft op de vermelding dat de bestuursdwang, uitgeoefend in verband met de lozing op het oppervlaktewater vanuit de overstort en met de opschoning van de door die lozing verontreinigde bodem zal plaatsvinden op kosten van appellante, alsmede de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding;
III. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
IV. veroordeelt het dagelijks bestuur van waterschap Zeeuwse Eilanden in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het waterschap Zeeuwse Eilanden te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat het waterschap Zeeuwse Eilanden aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2002
274/148-360.