Uitspraak
200105244/1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen gevestigd te [plaats],
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2001, kenmerk MW01.32995, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellanten vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onderzoek, ontwikkeling en uitvoering van teelttesten op substraten. Vergunning is geweigerd voor het produceren van kunstharsen, hardercomponenten en kunstharsschuimen en daarbij behorende opslag van gevaarlijke stoffen. De inrichting is gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], perceel […]. Dit aangehechte besluit is op 13 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 18 januari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten en van verweerders. Deze stukken zijn over en weer aan partijen gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. dr. W.A. Holland, advocaat te Nijmegen, en verweerders, vertegenwoordigd door P.W. Th. Rosendaal, ambtenaar van de provincie en [gemachtigde], zijn verschenen. Namens burgemeester en wethouders van Druten is het woord gevoerd door J.A.M. van Kerkhof, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Gelet op het verhandelde ter zitting spitst het geschil zich geheel toe op de vragen - kort gezegd - of verweerders de aanvraag om vergunning mochten toetsen aan de circulaire CPR 15 van 27 oktober 1997 en zo ja, of zij in plaats van de vergunning te weigeren wegens strijd met die circulaire, gehouden waren voorschriften en beperkingen te stellen die nodig zijn om te kunnen voldoen aan die circulaire.
2.3. Appellanten stellen zich op het standpunt dat in de beslissing op de aanvraag wat betreft de aan te houden afstanden tot bebouwing van derden ten onrechte de circulaire CPR 15 van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 oktober 1997 is gehanteerd. Daartoe voeren zij aan dat die circulaire blijkens de aanhef en inhoud daarvan geen formele status heeft. Daarnaast voeren zij aan dat die circulaire dateert van na het indienen van de op de circulaires CPR 15-2 en 15-3 gebaseerde aanvraag en dat circulaire CPR 15 geen overgangstermijn kent. Voorzover verweerders al aan circulaire CPR 15 konden toetsen, behoefde deze volgens hen niet onverkort te worden toegepast, omdat ze beleidskeuzes bevat die niet zijn terug te voeren tot een louter deskundigenoordeel en verweerders daardoor terzake beoordelingsvrijheid toekomt, aldus appellanten.
2.3.1. Verweerders hebben bij de invulling van hun beoordelingsvrijheid op dit punt circulaire CPR 15 van 27 oktober 1997 als uitgangspunt gehanteerd. Deze circulaire ziet op externe veiligheidsrisico’s die resteren na toepassing van – de in dit geval relevante - richtlijn CPR 15-2, die is opgesteld door de Commissie Preventie van Rampen. In richtlijn CPR 15-2 zijn maatregelen en voorzieningen opgenomen betreffende de uitvoering, brandpreventie en aan te houden afstanden tot opslagplaatsen van gevaarlijke stoffen, chemische afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen met een capaciteit van meer dan tien ton.
Blijkens de inleidende tekst van circulaire CPR 15 vervangt deze de circulaires CPR 15-2 uit 1992 betreffende richtlijn CPR 15-2 en CPR 15-3 uit 1990 betreffende richtlijn CPR 15-3. De in dit geval van belang zijnde verschillen met de circulaire uit 1992 betreffen de versoepeling van de normstelling voor het individueel risico (10-6 per jaar in plaats van 10-7) alsmede een berekeningmethodiek om de in acht te nemen afstanden, die in de circulaires uit 1990 en 1992 waren gebaseerd op schattingen, te kunnen berekenen.
2.3.2. Gezien het van de stukken deel uitmakende deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak van 12 mei 2000 (betreffende het beroep van appellanten tegen de beslissing op de onderhavige aanvraag door burgemeester en wethouders van Druten van 27 oktober 1998, welke beslissing bij uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2000 is vernietigd) bevat circulaire CPR 15 wat de daarin gehanteerde berekeningsmethodiek betreft voor de in acht te nemen afstanden de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten ter beoordeling van het restrisico. Dit is ook niet betwist. Wat die inzichten betreft komt het bevoegd gezag dan ook geen beoordelingsvrijheid toe.
De circulaire bevat geen overgangsregeling met betrekking tot reeds ingediende vergunningaanvragen, zodat de desbetreffende inzichten vanaf het moment van verschijnen van de circulaire dienden te worden gehanteerd bij de beoordeling van de aanvraag om een oprichtingsvergunning. Dat door de toepassing van de berekeningsmethodiek uit circulaire CPR 15 in dit geval een grotere afstand in acht moet worden genomen dan de geschatte afstand die voortvloeit uit de toepassing van circulaire CPR 15-2, die op dit punt ten grondslag is gelegd aan de aanvraag om vergunning en aan het ontwerp van het besluit, is geen bijzondere omstandigheid die tot het oordeel leidt dat de berekeningsmethodiek uit circulaire CPR 15 niet terecht is gehanteerd bij de beoordeling van de aanvraag. Uit het hiervoor genoemde deskundigenbericht leidt de Afdeling verder af dat die methodiek in dit geval juist is toegepast.
2.4. Appellanten menen dat de inrichting na het aanbrengen van enkele wijzigingen kan voldoen aan de afstandseisen die voortvloeien uit circulaire CPR 15. Volgens hen hoeft daartoe slechts de aangevraagde hoeveelheid ureum te worden gereduceerd en dient het ureum te worden opgeslagen in silo’s in plaats van big-bags, waarbij die silo’s dienen te worden geplaatst op een afstand van ten minste 20 meter tot de dichtstbijzijnde bebouwing. Volgens hen hadden verweerders die wijzigingen in de vergunning moeten vastleggen door middel van het stellen van voorschriften en beperkingen. Zij stellen zich om die reden op het standpunt dat toepassing van circulaire CPR 15 geen grond biedt voor het weigeren van de vergunning voor opslag van gevaarlijke stoffen en de productie van kunstharsen.
2.4.1. Verweerders hebben hieromtrent aan de hand van een rapport van Witteveen en Bos Raadgevende Ingenieurs B.V. gesteld dat er verschillende bronmaatregelen denkbaar zijn om de veiligheidsrisico’s te reduceren, zoals verkleining van de ureumopslag, compartimentering van de ureumopslag of een brandbestrijdingssysteem voor de ureumopslag. Verweerders sluiten op zichzelf daarom niet uit dat na het treffen van bovenbedoelde maatregelen, vergunning zou kunnen worden verleend voor de voorgenomen activiteiten. Zij stellen zich daarbij echter op het standpunt dat die maatregelen dermate ingrijpend en kostbaar zijn, dat die niet opgelegd kunnen worden binnen de grondslag van de onderhavige aanvraag. Daarbij hebben zij er op gewezen dat iedere wijziging van de inrichting weer andere gevaarsaspecten oplevert, welke aspecten aan de hand van de aanvraag niet afdoende kunnen worden beoordeeld. Voorts zijn volgens hen verschillende varianten mogelijk, waarbij de uiteindelijke keuze volgens hen moet worden gemaakt door de aanvrager en niet door het bevoegd gezag. Ter zitting hebben zij er tot slot op gewezen dat appellanten inmiddels een concept-aanvraag hebben ingediend voor de betrokken inrichting waarin vele wijzigingen zijn opgenomen ten opzichte van de huidige aanvraag, teneinde aan circulaire CPR 15 te kunnen voldoen.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat uit het stelsel van de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht het uitgangspunt volgt dat het bevoegd gezag moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend, dus uitgaande van de in de aanvraag aangegeven opslagwijze, opslagcapaciteit, uitvoering en indeling van een inrichting. Op grond van de stukken is buiten twijfel dat vanwege de aangevraagde capaciteit en opslagwijze van gevaarlijke stoffen niet wordt voldaan aan de afstandeisen die voortvloeien uit toepassing van de berekeningsmethodiek uit circulaire CPR 15.
Indien er al van mag worden uitgegaan dat de door appellanten voorgestelde wijzigingen toereikend zijn om aan circulaire CPR 15 te kunnen voldoen, dan dienen ten minste de hoeveelheid ureum, de wijze van opslag van ureum en de locatie van die opslag te worden aangepast ten opzichte van hetgeen is aangevraagd op die punten. Deze wijzigingen behelzen dus niet alleen een beperking van hetgeen is aangevraagd maar tevens een wijziging van de uitvoering en de indeling van de inrichting. Die wijzigingen, in samenhang bezien, wijken naar het oordeel van de Afdeling dermate af van de aanvraag, dat daarmee de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Dat appellanten bereid zijn die wijzigingen uit te voeren, doet daaraan niet af. Overeenkomstig hetgeen verweerders terzake hebben overwogen is het naar het oordeel van de Afdeling ook op andere wijze niet gebleken of aannemelijk geworden dat binnen de grondslag van de aanvraag wijzigingen zouden kunnen worden verlangd om te voldoen aan circulaire CPR 15. Derhalve is de vergunning terecht geweigerd wat het produceren van kunstharsen, hardercomponenten en kunstharsschuimen en daarbij behorende opslag van gevaarlijke stoffen betreft.
2.5. Concluderend is de Afdeling van oordeel dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. M. Oosting, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2002
157.