Uitspraak
200103105/1.
Datum uitspraak: 17 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Werkgroep behoud de Peel", gevestigd te Deurne en anderen,
en
burgemeester en wethouders van Nederweert,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 mei 2001 hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een tijdelijke vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een motorcrossbaan aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Nederweert, sectie T, nummer 33. Dit aangehechte besluit is op 11 mei 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 juni 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2002, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 12 september 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 13 maart 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door J.H. M. Coopmans, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Verder is namens [vergunninghouder] het woord gevoerd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellanten stellen zich op het standpunt - kort weergegeven - dat de inrichting inmiddels in actueel leefgebied van de das is komen te liggen. De sterke toename van de dassenpopulatie in het betrokken gebied neemt volgens hen niet weg dat met name het beëindigen van de crossactiviteiten zal leiden tot verdere uitbreiding en versterking van het dassenleefgebied en waarschijnlijk tot de hernieuwde ingebruikname van een nabij de inrichting gelegen verlaten dassenburcht.
2.2.1. Verweerders hebben vastgesteld dat ten tijde van het nemen van het besluit de inrichting blijkens het Dassenbeschermingsplan Limburg 1989 niet was gelegen in actueel dassenleefgebied. Gelet daarop, alsmede op het beperkte gebruik van de inrichting en de beperkte verkeersstromen van en naar de inrichting, hebben zij zich op het standpunt gesteld dat er geen grond is de vergunning te weigeren in het belang van de bescherming van de das.
2.2.2. Naar het oordeel van de Afdeling dient de vraag of ter plaatse in beginsel een motorcrossterrein mag worden gevestigd primair te worden beantwoord aan de hand van toetsing aan planologische regelingen, die daartoe immers het meest geschikte toetsingskader bieden. Het motorcrossterrein is als zodanig bestemd. Ter beantwoording van de vraag of de vergunning zich op dit punt verdraagt met de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling dat verweerders zich op goede gronden op het standpunt hebben gesteld dat de vergunning niet in het belang van de bescherming van de das behoeft te worden geweigerd, nu op grond van het deskundigenbericht en de gebleken toename van de dassenpopulatie in de omgeving van de inrichting, niet aannemelijk is dat het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen heeft voor de reeds aanwezige dassenpopulatie. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd op dit punt kan dan ook niet slagen.
2.3. Appellanten stellen zich op het standpunt - kort weergegeven - dat verweerders de schadelijke effecten van de inrichting op de omliggende flora- en fauna hebben miskend. Zij wijzen in dit verband op onderzoek dat namens verweerders is verricht en waarin is geconcludeerd dat de inrichting in het bijzonder nadelige gevolgen heeft voor (broed-)vogels. Volgens appellanten zijn de schadelijke effecten zelfs groter dan is vermeld in de conclusies van dat onderzoek, omdat bij het uitvoeren van dat onderzoek geen rekening is gehouden met de specifieke geluideffecten van motorcrossactiviteiten op bos- en moerasvogels, weidevogels daarin buiten beschouwing zijn gelaten en bovendien is uitgegaan van te grote afstanden tot beschermde gebieden.
2.3.1. Verweerders hebben ten behoeve van de beslissing op de aanvraag advies gevraagd aan het Instituut voor Bos- en natuuronderzoek betreffende de nadelige effecten van de crossactiviteiten op de fauna in het algemeen en (broed)vogels in het bijzonder, die vertoeven in omliggende natuurgebieden. In het advies van dat instituut van 9 juni 1999 is als beoordelingsmaatstaf gehanteerd de afname van de populatiegrootte van faunasoorten. Vanwege het ontbreken van kennis over de geluideffecten van motorcrossactiviteiten is die beoordeling wat (broed-)vogels betreft gebaseerd op de resultaten van het onderzoek naar de effecten van wegverkeer op broedvogelpopulaties. De conclusies van dat advies luiden als volgt: Bij gebruik van de resultaten van het onderzoek naar de effecten van gemotoriseerd verkeer op broedvogels blijkt dat de crossactiviteiten op het bestaande motorcrossterrein aan de [locatie] de broedvogelstand in omliggende natuurgebieden negatief beïnvloeden. Het betreft vooral de in de nabijheid van het terrein gelegen gebiedjes, het Vlakwater en de Banen. De afname van de dichtheid is het grootst in de nabijgelegen gebiedjes, circa 50 %, en het geringst in het Vlakwater en de Banen, circa 20 %. De effecten op het Vlakwater zijn mogelijk te verminderen door afschermende maatregelen bij het motorcrossterrein.
2.3.2. Verweerders hebben in het besluit overwogen dat, bij afweging van alle aan de orde zijnde belangen, de gevraagde vergunning verleend dient te worden, ondanks voornoemd advies. Bij die afweging hebben zij onder meer betrokken dat de crossactiviteiten ter plaatse reeds lang plaatsvinden en het aantal gebruiksuren in de loop der jaren drastisch is teruggebracht, terwijl er redelijkerwijs geen maatregelen mogelijk zijn geluidhinder verder in te perken. Daarbij maakt het weigeren van de vergunning volgens verweerders inbreuk op planologische rechten van de aanvragers, terwijl een alternatieve locatie nog niet voorhanden is. Ten slotte hebben verweerders ter bescherming van broedende vogels in geluidvoorschrift 1 bepaald dat met ingang van het jaar 2002 geen wedstrijden mogen plaatsvinden in het broedseizoen (15 maart tot en met 15 juli).
2.3.3. Volgens het deskundigenbericht kan het advies van 9 juni 1999 niet representatief worden geacht, omdat dat is gebaseerd op de effecten van permanent optredend verkeersgeluid op de populatiegrootte van vogels in plaats van op de effecten van periodiek optredend motorgeluid. Volgens het deskundigenbericht kan vanwege het ontbreken van een juiste beoordelingsmaatstaf van de effecten van periodiek optredend motorgeluid niet worden beoordeeld of in het advies van 9 juni 1999 de effecten op de populatiegrootte worden over- of onderschat. Verweerders hebben dan ook terecht geconcludeerd dat dat advies onvoldoende inzicht verschaft in de effecten van het motorcrossgeluid op de vogelpopulatie. Gebleken is verder dat er geen concrete gegevens voorhanden zijn waaruit de invloed van het jarenlange gebruik van het crossterrein op de vogelpopulatie vastgesteld kan worden. Wel is op grond van de stukken aannemelijk dat in de loop der jaren de omvang van de vogelpopulatie in de nabije omgeving van de inrichting niet wezenlijk is gewijzigd.
Onder de hiervoor geschetste omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders, aan wie, zoals onder 2.1 is overwogen, op dit punt een zekere beoordelingsvrijheid toekomt, zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat specifieke vogelbeschermingsmaatregelen niet nodig zijn, behalve in de broedperiode, omdat - wat er zij van de juistheid van de getalsmatige conclusies uit het advies van 9 juni 1999 - het op zichzelf aannemelijk is dat crossgeluid schrikreacties bij broedvogels kan veroorzaken, die in het uiterste geval kunnen leiden tot de definitieve beëindiging van het broeden. Om die reden hebben verweerders geluidvoorschrift 1 aan de vergunning verbonden. Dat voorschrift, dat een verbod bevat om in de broedperiode wedstrijden te houden, geldt echter niet voor trainingen, die tijdens de gehele broedperiode twee keer per week mogen plaatsvinden (totaal 7,5 uur per week, waarbij 12 motoren tegelijkertijd mogen rijden). Ter verklaring van het op die wijze aangebrachte onderscheid tussen wedstrijden en trainingen is ter zitting gesteld dat tijdens trainingen minder geluid wordt veroorzaakt dan tijdens wedstrijden, omdat bij wedstrijden het aantal deelnemers (ongeveer 25) veel groter is dan bij trainingen. Naar het oordeel van de Afdeling kan echter niet zonder meer worden aangenomen dat tijdens trainingen geen wezenlijke schrikreacties bij broedvogels zullen optreden, uitsluitend omdat het aantal deelnemers daarbij geringer is dan bij wedstrijden. Het besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
2.4. Ten slotte voeren appellanten aan dat in het besluit een motivering ontbreekt voor de termijn van vijf jaar waarvoor de vergunning is verleend. Volgens hen had in het besluit moeten worden vermeld dat de beperking van de duur waarvoor de vergunning is verleend, samenhangt met het zoeken naar een nieuwe locatie. Zij achten die termijn overigens te lang voor dat doel.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, kan in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien uit de aanvraag blijkt dat de vergunning slechts voor een daarbij aangegeven termijn wordt aangevraagd.
2.4.2. Voorop staat dat verweerders dienden te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Dat houdt in dat zij uitsluitend dienden te beoordelen of op grond van de Wet milieubeheer vergunning kon worden verleend voor de in de aanvraag genoemde locatie en voor een periode van ten hoogste vijf jaar. De vraag of en wanneer een nieuwe locatie wordt betrokken speelt als zodanig geen rol bij de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting, zodat dit aspect daarom geen nadere motivering behoeft in de overwegingen van het besluit. Dat de beperking van de duur tot vijf jaar voortvloeit uit een aanvulling op de aanvraag die in overleg tussen verweerders en de aanvrager tot stand is gekomen met het oog op het zoeken naar een betere locatie, maakt dit niet anders. Geen van de omstandigheden, genoemd in artikel 8.17, eerste lid, op grond waarvan ambtshalve tot een kortere duur kan worden besloten, doet zich hier voor. Dit beroepsonderdeel kan niet slagen.
2.5. Gezien het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond.
2.6. Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Nederweert van 1 mei 2001, voorzover daarbij vergunning is verleend voor motorcrosstrainingen tijdens de broedperiode
(15 maart tot en met 15 juli);
III. draagt burgemeester en wethouders van Nederweert op binnen 2 maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt burgemeester en wethouders van Nederweert in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 47,76; het bedrag dient door de gemeente Nederweert te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de gemeente Nederweert aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. M. Oosting, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
157.