Uitspraak
200105022/1.
Datum uitspraak: 17 juli 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 25 september 2001 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 1999 heeft appellant (hierna: de Minister) [verzoeker] op grond van de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (hierna: de Regeling) een schadevergoeding toegekend van ƒ 25.000,00 (€ 11.344,51) te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 28 mei 1998.
Bij besluit van 6 juni 2000 heeft de Minister het daartegen door [verzoeker] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en, onder handhaving van het primaire besluit met een gewijzigde motivering, voor het overige ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de bezwaarcommissie van dezelfde datum, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 25 september 2001, verzonden op 3 oktober 2001, heeft de arrondissementsrechtbank te Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, bepaald dat de Minister een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en de Minister met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordeeld tot betaling aan [verzoeker] van een bedrag van ƒ 3.231,25 (€ 1466,28) aan kosten van deskundigenrapportage, vermeerderd met de wettelijke rente hierover vanaf 6 juni 2000. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 10 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 14 november 2001 heeft [verzoeker] een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2002, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en [gemachtigde], medewerker van NS Railinfrabeheer, en [verzoeker] in persoon en bijgestaan door mr. W.P.M. Mulder, advocaat te Alphen aan den Rijn, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Volgens artikel 2 van de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (Stcrt. 1996, nr. 189; hierna: de Regeling), voorzover hier van belang, kent de Minister op verzoek van degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute, alsmede hieruit voortvloeiende besluiten van bestuursorganen en rechtmatige uitvoeringshandelingen, een vergoeding naar billijkheid toe, voorzover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de verzoeker behoort te blijven en voorzover de vergoeding niet, of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. [verzoeker] heeft verzocht om vergoeding van schade als gevolg van de aanleg van de Betuweroute aan zijn woonhuis en binnen- en buitenmanege.
2.3. Bij het primaire besluit heeft de Minister een schadevergoeding van ƒ 25.000,00 (€ 11.344,50) toegekend. Daarbij heeft hij zich gebaseerd op het door de schadecommissie Betuweroute (hierna: de schadecommissie) uitgebrachte advies, waarin op dat bedrag - na een vergelijking van de verkoopwaarde zonder rekening te houden met de Betuweroute en met inachtneming daarvan - de waardevermindering van de woning als onderdeel van het bedrijfsobject tengevolge van verminderd uitzicht en geluidhinder is getaxeerd en overige schade is afgewezen. Aan beoordeling van planschade is de schadecommissie uitdrukkelijk niet toegekomen.
2.4. Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister het bij het primaire besluit toegekende bedrag gehandhaafd. Voor de gronden van deze beslissing heeft hij verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie. In dat advies is onder meer gesteld dat [verzoeker] de gestelde waardevermindering van ƒ 300.000,00 (€ 136.134,07) met het taxatierapport van Hippisch Adviesbureau Bak B.V. van 1 december 1999 onvoldoende heeft onderbouwd en dat geen sprake is van nadeelcompensatie maar van planschade. Uitgaande van een planologische vergelijking is de bezwaarcommissie evenwel niet tot een ander bedrag dan de schadecommissie gekomen, nu de overwegingen van laatstgenoemde commissie die tot dat schadebedrag hebben geleid in beginsel niet onjuist zijn en de schade-componenten verminderd woongenot, geluidhinder aan de woning en verminderd uitzicht van de woning, planschade betreffen. In het advies van de bezwaarcommissie is tevens gesteld dat de gevraagde deskundigenkosten en de kosten voor het opstellen van het overgelegde taxatierapport niet voor vergoeding in aanmerking komen, omdat die kosten in het kader van de bezwaarprocedure zijn gemaakt, geen sprake is van bijzondere omstandigheden en het rapport geen wezenlijke bijdrage aan het bezwaarschrift heeft geleverd.
2.5. De rechtbank heeft overwogen - samengevat weergegeven - dat het advies van de schadecommissie onvoldoende inzicht verschaft in de gegevens die door deze commissie aan de vaststelling van de waardevermindering ten grondslag zijn gelegd. Volgens de rechtbank is met het door [verzoeker] overgelegde taxatierapport een begin van bewijs geleverd van de stelling dat ook het bedrijfsobject als gevolg van de aanleg van de Betuweroute in waarde daalt en had van de Minister mogen worden verwacht dat hij het toegekende bedrag aan schadevergoeding concreet had onderbouwd, onder weerlegging van de door [verzoeker] aangevoerde argumenten. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat een cumulatie van geluid zal optreden, kan niet worden uitgesloten dat [verzoeker] schade lijdt bestaande uit een waardevermindering van het bedrijfsobject, aldus de rechtbank. Zij heeft verder overwogen zich niet zonder meer te kunnen vinden in de stelling van de Minister dat de exploitatie van de manege in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming, omdat niet is uitgesloten dat die op grond van het overgangsrecht is toegestaan, en voorts dat nu de exploitatie niet in de afweging van belangen is betrokken de beslissing op bezwaar op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat in dit geval het inroepen van deskundige bijstand in het kader van de schadevaststelling redelijk is te achten, temeer nu het taxatierapport mede heeft geleid tot vernietiging van het besluit, en dat de hoogte van de gemaakte kosten niet onredelijk is, zodat deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. De kosten van rechtsbijstand in de bezwaarprocedure komen, gezien de vaste jurisprudentie dienaangaande, niet voor vergoeding in aanmerking, aldus de rechtbank.
2.6. In hoger beroep heeft de Minister onder meer betoogd dat in het advies van de schadecommissie de peildatum en schadefactoren duidelijk zijn omschreven en de rechtbank ten onrechte, althans zonder deugdelijke en voor partijen kenbare motivering, heeft overwogen dat dat advies onvoldoende inzicht verschaft in de gegevens die door deze commissie aan de vaststelling van de waardevermindering ten grondslag zijn gelegd.
De Minister heeft verder betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het door [verzoeker] in de bezwaarfase overgelegde taxatierapport slechts voortbouwt op de te bewijzen vooronderstelling dat de exploitatie van de manege door de Betuweroute zal worden belemmerd en derhalve geen begin van bewijs voor diezelfde vooronderstelling kan opleveren. Gelet hierop, in aanmerking genomen de omstandigheid dat [verzoeker] de nadien door hem aangekondigde verklaringen ter onderbouwing van de door hem te bewijzen stelling niet heeft overgelegd en de inhoud van de adviezen van de schade- en de bezwaarcommissie, is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de productiviteit en/of bedrijvigheid ter plaatse van de bestaande manege ten gevolge van de toegenomen geluidoverlast is afgenomen of zal afnemen. Bovendien is in de adviezen, anders dan de rechtbank doet voorkomen, wel degelijk met cumulatie van geluid rekening gehouden en uitgegaan van een waardevermindering van de bedrijfswoning als onderdeel van het bedrijfsobject. Voorts is de rechtbank ten onrechte ervan uitgegaan dat de beslissing op bezwaar mede berust op de stelling dat de exploitatie van de manege in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De juistheid van die stelling is juist uitdrukkelijk in het midden gelaten, omdat aan beoordeling ervan niet werd toegekomen. De exploitatie van de manege is wel in de belangenafweging betrokken doch belemmering ervan is niet aannemelijk gemaakt en dus evenmin dat sprake is van waardevermindering.
Voorts heeft de Minister betoogd dat [verzoeker] geen verzoek als bedoeld in artikel 8:73 van de Awb heeft gedaan en dat de rechtbank ter zitting ook niet heeft gevraagd om op een dergelijk verondersteld verzoek te reageren. Het beroep richtte zich tegen een beslissing op bezwaar, waarin het verzoek om vergoeding van schade - in bezwaar vermeerderd met de kosten gemaakt in bezwaar - wederom werd afgewezen. Derhalve is onbegrijpelijk dat volgens de rechtbank de kosten van deskundigenrapportage voor vergoeding in aanmerking komen. Te meer nu slechts de beslissing op bezwaar is vernietigd en in plaats daarvan een nieuwe beslissing moet worden genomen, terwijl het primaire besluit niet is herroepen. Bovendien gaat het in dit geval om in de bezwaarfase gemaakte kosten die bij gebreke aan bijzondere omstandigheden naar vaste jurisprudentie niet voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij heeft de rechtbank tevens ten onrechte een veroordeling uitgesproken tot betaling van de wettelijke rente over bedoeld bedrag aan deskundigenkosten met ingang van de datum van de beslissing op bezwaar, zonder na te gaan op welk moment de kosten daadwerkelijk ten laste van [verzoeker] zijn gekomen, aldus de Minister.
2.7. De Regeling beoogt, blijkens de toelichting daarop, naast de behandeling van nadeelcompensatieclaims tevens te voorzien in een eerdere behandeling van planschadeclaims vanwege als gevolg van de Betuweroute geleden nadeel. Op vrijwillige basis kan een belanghebbende op grond van de Regeling om vergoeding van ook planschade verzoeken. Blijkens de stukken heeft [verzoeker] zijn verzoek op beide grondslagen gebaseerd.
In de beslissing op bezwaar heeft de Minister, anders dan in het primaire besluit, het standpunt ingenomen dat het in dit geval om planschade gaat. Voor de beoordeling van planschade dient, zoals ook in de toelichting op de Regeling is uiteengezet, te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden en dienen hiertoe de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Weliswaar is in de beslissing op bezwaar, na vergelijking van de bestemming "agrarische doeleinden" met de als gevolg van het Tracébesluit Betuweroute toekomstige bestemming "spoorwegdoeleinden", geconstateerd dat sprake is van een planologische verslechtering doch van een volledige planologische vergelijking van maximaal ingevulde regimes en een waardevergelijking van het gehele complex, geeft die beslissing geen blijk.
De schadecommissie heeft zich beperkt tot bepaling van de waardevermindering van het woonhuis en overige schade, nu belemmering van de huidige exploitatiemogelijkheden als gevolg van schrikreacties van paarden niet aannemelijk werd geacht, afgewezen. Een eventuele waardevermindering van het gehele bedrijfsobject in de vorm van daling van de verkoopwaarde, zoals door [verzoeker] is gesteld, is niet in ogenschouw genomen. Het advies van de schadecommissie kan dan ook niet zonder meer dienen ter onderbouwing van de schadebepaling bij een planologische vergelijking.
In het licht van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat ook het bedrijfsobject in waarde daalt. Niet valt in te zien waarom in dit kader het taxatierapport, dat een indicatie van een dalende verkoopwaarde behelst, onvoldoende aanknopingspunten voor de stelling van [verzoeker] biedt en buiten beschouwing zou moeten worden gelaten en evenmin dat bij bepaling van de waardedaling van het gehele object met het oog op bestaande en toekomstige exploitatiemogelijkheden eventueel strijdig gebruik met het bestemmingsplan in het midden zou kunnen worden gelaten en dat het effect van cumulerend geluid reeds voldoende in de belangenafweging is betrokken. Gelet op de Regeling en hetgeen [verzoeker] naar voren heeft gebracht, was het aan de Minister om een en ander nader te onderzoeken. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat nu niet kan worden uitgesloten dat het door [verzoeker] geleden planologisch nadeel groter is dan door de Minister is begroot, de rechtbank terecht de beslissing op bezwaar niet in stand heeft gelaten.
2.7.1. Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling in het kader van de toepassing van artikel 8:73 van de Awb moeten de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel voor rekening van de belanghebbende blijven en dienen deze slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking te komen. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover thans anders te oordelen. Artikel 8:73 van de Awb ziet op een veroordeling tot schadevergoeding op verzoek van een partij door de rechtbank. Dat neemt niet weg dat de Minister bij zijn beslissing hetzelfde criterium mocht toepassen. Deze beslissing stond ook op dit punt bij de rechtbank ter toets.
Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, zijn de kosten van het taxatierapport - nu dit van na het nemen van het primaire besluit dateert - niet in het kader van schadevaststelling doch in het kader van de bezwaarfase gemaakt. Bovendien was in dit geval, zoals de Minister terecht naar voren heeft gebracht, van een verzoek om toepassing van artikel 8:73 van de Awb geen sprake.
Dat te dezen geen sprake is van een bijzonder geval, zoals in de beslissing op bezwaar is gesteld, kan echter wat de kosten van het deskundigenrapport betreft, anders dan die van rechtsbijstand, niet worden volgehouden. Nu in het kader van de primaire besluitvorming slechts de waardevermindering van de woning als onderdeel van het bedrijfsobject is bepaald en aan beoordeling van planschade uitdrukkelijk niet is toegekomen, was [verzoeker] teneinde tot een geobjectiveerde waardebepaling van het gehele object te komen redelijkerwijs genoodzaakt in de bezwaarfase een deskundig taxatierapport over te leggen. Aangezien voorts de hoogte van de kosten niet onredelijk is, mocht de Minister deze kosten bij de beslissing op bezwaar, anders dan de kosten van rechtsbijstand, niet voor rekening voor [verzoeker] laten. Voorts hadden die kosten dienen te worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf het moment van het nemen van laatstbedoelde beslissing.
Ook in zoverre kon de beslissing op bezwaar niet in stand worden gelaten. Nu de rechtbank echter op dit punt toepassing heeft gegeven aan artikel 8:73 van de Awb, moet worden geoordeeld dat de aangevallen uitspraak op dit onderdeel niet in stand kan blijven.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. Het onderdeel van de aangevallen uitspraak waarbij de Minister met toepassing van artikel 8:73 van de Awb is veroordeeld tot vergoeding van kosten van deskundigenrapportage, vermeerderd met de wettelijke rente hierover, kan niet in stand blijven. De aangevallen uitspraak kan op grond van het hiervoor overwogene voor het overige, aangezien de andere dicta juist zijn, worden bevestigd. De Minister dient mede met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2.9. De Minister van Verkeer en Waterstaat dient, als slechts gedeeltelijk in het gelijk gesteld bestuursorgaan, op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 25 september 2001, reg.nr. 00/1271, voorzover daarbij de Minister van Verkeer en Waterstaat is veroordeeld tot betaling aan [verzoeker] van een bedrag van ƒ 3.231,25 (€ 1466,28) aan kosten van deskundigenrapportage, vermeerderd met de wettelijke rente hierover vanaf 6 juni 2000;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
III. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan [verzoeker].
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
119-420.