Uitspraak
200001516/2.
Datum uitspraak: 19 juni 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant], wonend te [woonplaats],
2. [appellant], wonend te [woonplaats],
en
burgemeester en wethouders van Heythuysen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2000, kenmerk 276, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Crematorium Midden-Limburg B.V." vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een crematorium met columbaria, strooivelden, urnentuinen en parkeergelegenheid op het perceel Kasteelweg 10 te Baexem, kadastraal bekend gemeente Baexem, sectie B, nummer 2277. Dit aangehechte besluit is op 11 februari 2000 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 en appellant sub 2 bij afzonderlijke brieven van 23 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 29 augustus 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
In de zaak 200003207/2 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 juni 2001. Dit deskundigenbericht is aan het dossier van deze zaak toegevoegd. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op het deskundigenbericht te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2001, waar appellanten sub 1 en 2, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. P.A.M. Leunissen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
In het verhandelde ter zitting bij de behandeling van de hiervoor genoemde zaak 200003207/2, die eveneens op 19 november 2001 heeft plaatsgevonden, heeft de Afdeling aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening te vragen een nader deskundigenbericht uit te brengen. Ook dit deskundigenbericht, gedateerd 14 januari 2002, is aan het dossier van deze zaak toegevoegd. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op dit deskundigenbericht te reageren. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond dat verweerders het besluit onbevoegd hebben genomen, alsmede de grond dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende bescherming bieden tegen de verontreiniging van de bodem en het grondwater, niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. De inrichting waarop het bestreden besluit betrekking heeft, is gelegen in het buitengebied van de gemeente Heythuysen. Appellanten zijn exploitanten van respectievelijk een bloembollenbedrijf en een varkenshouderij die in de directe omgeving van de inrichting zijn gesitueerd. Zij zijn tevens ter plaatse woonachtig.
2.4. Appellanten betogen dat de vestiging van het crematorium zich niet verdraagt met de overwegend agrarische bestemmingen en activiteiten in de omgeving. De vestiging van nieuwe bedrijven die geen functionele binding hebben met het buitengebied, moet volgens hen worden tegengegaan.
Deze beroepsgrond ziet op planologische aspecten. Dergelijke aspecten hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Reeds hierom kan deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.5. Appellanten voeren verder aan dat verweerders de vergunning hadden moeten weigeren vanwege de hinder die in het crematorium kan worden ondervonden ten gevolge van het in werking zijn van hun bedrijven. Blijkens de stukken doelen appellanten met deze beroepsgrond zowel op hinder die zich nu reeds kan voordoen als op hinder als gevolg van mogelijke uitbreidingen van hun bedrijven.
De Afdeling overweegt dat gelet op de artikelen 8.10 en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, in onderlinge samenhang bezien, bij de beoordeling van een vergunningaanvraag alleen de gevolgen voor het milieu kunnen worden betrokken die worden veroorzaakt door de inrichting waarvoor vergunning wordt gevraagd. Mogelijke hinder die een bestaande inrichting nu of in de toekomst zal veroorzaken voor personen die verblijven in de inrichting waarvoor vergunning wordt gevraagd, vormt geen toetsingsgrond bij de beoordeling of de gevraagde vergunning kan worden verleend. Deze beroepsgrond slaagt daarom evenmin.
2.6. Appellanten vrezen in hun bedrijfsvoering te worden gehinderd ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking vanwege de inrichting. Blijkens de stukken doelen zij in dit verband in het bijzonder op het in colonne rijden van rouwstoeten, waardoor het andere verkeer op de Kasteelweg wordt opgehouden.
2.6.1. De Afdeling stelt voorop dat de wegenverkeerswetgeving het primaire toetsingskader biedt voor de beoordeling van de mogelijke belemmering van de doorstroming van het verkeer. In het kader van de Wet milieubeheer is echter ruimte voor een aanvullende toets.
Volgens door verweerders verrichte verkeerstellingen passeren op de Kasteelweg gedurende de dagperiode gemiddeld 200 motorvoertuigen per uur. De etmaalwaarde van de verkeersintensiteit op de Kasteelweg bedraagt 2.500 motorvoertuigen.
In de van de vergunning deel uitmakende aanvraag staat vermeld dat in de inrichting per dag maximaal vier plechtigheden met bezoekers kunnen plaatsvinden. Deze plechtigheden worden gehouden tussen 7.00 en 19.00 uur. In de aanvraag wordt er op basis van ervaringen elders van uitgegaan dat het gemiddelde bezoekersaantal van een plechtigheid 60 tot 80 personen bedraagt, verdeeld over 40 auto’s.
De Afdeling ziet, de hiervoor genoemde gegevens in aanmerking genomen, geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het verkeer van en naar de inrichting niet zodanige gevolgen voor de doorstroming van het overige verkeer met zich brengt, dat dit zou moeten leiden tot weigering van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Ook deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.7. Appellanten betogen tot slot dat de voorschriften die verweerders aan de vergunning hebben verbonden met betrekking tot de emissie van schadelijke stoffen vanuit de inrichting onvoldoende bescherming bieden voor de directe omgeving.
2.7.1. Blijkens de aanvraag wordt in de inrichting gebruikgemaakt van twee crematieovens, die elk bestaan uit een hoofdverbrandingskamer en een naverbrandingsruimte. Deze ovens zijn aangesloten op een nageschakelde techniek voor de reiniging van de rookgassen. In deze nageschakelde techniek worden de rookgassen eerst afgekoeld. Vervolgens wordt een adsorptiemiddel aan de rookgassen toegevoegd. Dit middel bindt zich aan de schadelijke stoffen die daarin aanwezig zijn en wordt daarna in een doekenfilter afgevangen. Hierna worden de rookgassen via de schoorsteen op de buitenlucht geëmitteerd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat verweerders de aanvraag voorzover het dit milieuaspect betreft hebben beoordeeld aan de hand van de in de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) opgenomen bijzondere regeling voor crematoria. Onder verwijzing naar haar uitspraak van heden, no. 200003207/2 (aangehecht), is de Afdeling van oordeel dat het hanteren van deze regeling, voorzover te dezen van belang, niet in strijd is met het recht.
Vastgesteld moet worden dat verweerders de in de bijzondere regeling gestelde eisen in de voorschriften in de hoofdstukken V (“crematorium”) en VI (“lucht”) van de vergunning hebben overgenomen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat zij zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat met deze voorschriften een toereikend beschermingsniveau wordt geboden.
In de bijzondere regeling zijn geen specifieke eisen gesteld ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van dioxinen die kunnen ontstaan in de nageschakelde techniek. Zoals de Afdeling bij haar hiervoor genoemde uitspraak van heden heeft geoordeeld, dient daarom voor de beoordeling van deze emissie de minimalisatieverplichting te worden gehanteerd die voor deze stoffen wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de NeR. Op basis van de twee deskundigenberichten alsmede in aanmerking genomen het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het proces van reiniging van de rookgassen in de in de inrichting aanwezige nageschakelde techniek op zodanige wijze kan worden ingericht dat aan die verplichting wordt voldaan. Vastgesteld moet echter worden dat dit niet in de aanvraag is vastgelegd. Onder deze omstandigheden hadden verweerders aanleiding moeten zien om terzake voorschriften aan de vergunning te verbinden. Nu zij dit niet hebben gedaan, bieden de aan de vergunning verbonden voorschriften in dit opzicht geen toereikend beschermingsniveau. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.8. Gelet op het vorenoverwogene zijn de beroepen, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerders aan de daarbij verleende vergunning geen voorschriften hebben verbonden die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de NeR. Verweerders dienen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.9. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling ziet daarbij aanleiding ten aanzien van beide appellanten, voorzover het betreft de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, wegingsfactor 0,5 te hanteren als bedoeld in de bijlage genoemd in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, nu hun beroepschriften gelijkluidend zijn en zij zich ter zitting door dezelfde beroepsmatige rechtsbijstandverlener hebben laten bijstaan.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen niet-ontvankelijk voorzover het betreft de grond dat het besluit onbevoegd is genomen en de grond dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende bescherming bieden tegen de verontreiniging van de bodem en het grondwater;
II. verklaart de beroepen, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Heythuysen van 7 februari 2000, kenmerk 276, voorzover zij aan de daarbij verleende vergunning geen voorschriften hebben verbonden die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen die wordt genoemd in paragraaf 2.2 van het algemene gedeelte van de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht;
IV. draagt burgemeester en wethouders van Heythuysen op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
V. verklaart de beroepen, voorzover ontvankelijk, voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt burgemeester en wethouders van Heythuysen ten aanzien van zowel appellant sub 1 als appellant sub 2 in de door hen in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot bedragen van € 322,00, welke bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de gemeente Heythuysen te worden betaald aan appellanten, voornoemd;
VII. gelast dat de gemeente Heythuysen aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (in beide gevallen € 102,10) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Matiasen, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Matiasen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2002
264-407.