Uitspraak
200100762/1.
Datum uitspraak: 22 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grond”, gevestigd te Houten,
appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 1 december 2000 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Central Mudplant and Fluid Services B.V.", gevestigd te Velsen
en
de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grondreiniging”, gevestigd te Houten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 1999 - voor zover hier van belang - heeft de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grondreiniging” (hierna: het SCG), rechtsvoorganger van de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grond) (hierna: het SC) (appellante), de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Central Mudplant and Fluid Services B.V.” (hierna: CMF) meegedeeld dat een door haar op 3 juni 1999 ter beoordeling aangemelde partij is beoordeeld als een partij niet zijnde grond.
Bij besluit van 10 september 1999 heeft het SCG het daartegen door CMF gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 1 december 2000, verzonden op 11 december 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank) het daartegen door CMF ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het SC bij brief van 19 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 april 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 7 juni 2001 heeft CMF een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2001, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.A. Suyver, advocaat te Alphen aan den Rijn, en mr. J. Heldring, gemachtigde, en CMF, vertegenwoordigd door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, advocaat te Breda, en [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 12, aanhef en onder e, van de Wet belastingen op milieugrondslag wordt voor de toepassing van hoofdstuk III en de daarop berustende bepalingen verstaan onder: niet-reinigbare verontreinigde grond: verontreinigde grond waarvan door middel van een verklaring van een door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) aan te wijzen instelling is aangetoond dat deze niet reinigbaar is tot een nuttig toepasbaar produkt.
Ingevolge artikel 17 van de Wet belastingen op milieugrondslag is de verwerking van niet-reinigbare verontreinigde grond vrijgesteld van de afvalstoffenbelasting.
Bij besluit van 20 december 1994 (artikel 1 van de Regeling aanwijzing instelling afvalstoffenbelasting Wet belastingen op milieugrondslag) heeft de minister als instelling in evenvermelde zin aangewezen het SCG.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortverbod afvalstoffen, een algemene maatregel van bestuur genomen op grond van de Wet milieubeheer, hetwelk overigens per 16 januari 1998 is vervangen door het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, is, voor zover hier van belang, het verboden in inrichtingen behorende tot één van de categorieën die zijn aangewezen in bijlage 1 behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, de navolgende categorieën van afvalstoffen op of in de bodem te brengen om deze stoffen daar te laten:
24. grond welke verontreinigingen bevat die de interventiewaarden als bedoeld in tabel 1 van de bijlage behorende bij de Circulaire Interventiewaarden bodemsanering te boven gaan.
Ingevolge artikel 2 van het Besluit stortverbod afvalstoffen, voor zover hier van belang, geldt het in artikel 1 gestelde verbod niet met betrekking tot afvalstoffen, behorende tot de categorieën, genoemd in artikel 1:
f. onder 24, voor zover deze:
1°. worden aangeboden onder overlegging van een advies van de n.v. Service Centrum Grondreiniging, waaruit blijkt dat de grond niet reinigbaar is.
Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan tegen een besluit op grond van deze wet of van een van in het derde lid van dat artikel bedoelde wetten of wettelijke bepalingen beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tot de in het derde lid bedoelde wetten behoort de Wet bodembescherming.
2.2. In het besluit van 25 juni 1999, inhoudende de beoordeling van de aangemelde partij als een partij niet zijnde grond, is meegedeeld dat deze beoordeling een advies is als bedoeld in artikel 23 van de Wet bodembescherming, een afwijzing is van de aanvraag om een verklaring als bedoeld in artikel 12, onderdeel e, van de Wet belastingen op milieugrondslag af te geven en dat door deze beoordeling ook geen advies kan worden gegeven als bedoeld in artikel 2, sub f, onder 1°, van het Besluit stortverbod afvalstoffen. In het besluit is vermeld dat deze beoordeling een besluit is in het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag en/of het Besluit stortverbod afvalstoffen, dat direct belanghebbende(n) conform de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht tegen dit besluit bezwaar kunnen indienen bij het SCG, dat na het bezwaar vervolgens beroep mogelijk is en dat dit beroep bij de rechtbank (Wet belastingen op milieugrondslag) of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Besluit stortverbod afvalstoffen) dient te worden aangetekend.
2.3. De afvalstoffenbelasting is ingevoerd bij de Wet belastingen op milieugrondslag. Een groot aantal bepalingen is bij de invoering van de Wet belastingen op milieugrondslag overgenomen van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Zowel de Wet milieubeheer als de Wet belastingen op milieugrondslag vormen dan ook voor belangrijke onderdelen een voortzetting van bestaande wetgeving. Per 1 januari 1995 is daarin een ordening aangebracht zodanig dat de fiscale bepalingen zijn opgenomen in de Wet belastingen op milieugrondslag. Daarnaast zijn nieuwe belastingen in deze wet opgenomen, zoals de afvalstoffenbelasting. Ten behoeve van de toepassing van artikel 12 van de Wet belastingen op milieugrondslag is aan het SCG de beoordeling van partijen grond op al dan niet reinigbaarheid opgedragen. Hierin ligt besloten dat het SCG tevens beoordeelt of een partij als grond kan worden aangemerkt. De beoordeling als zodanig gebeurt op milieu-hygiënische gronden. Dit blijkt onder meer uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet belastingen op milieugrondslag (Kamerstukken II 1992/93, 22849, nr. 3, blz. 26), waar is gesteld dat het SCG de beoordeling baseert “op de door de Minister van VROM vastgestelde criteria die zijn opgenomen in de Leidraad Bodembescherming”. Voorts kan worden gewezen op de toelichting bij de Regeling beoordeling reinigbaarheid grond bodemsanering 2000 (Stcrt. 2000, 121), waar is gesteld: ”De regeling berust op artikel 23, derde lid, en artikel 24 van de Wet bodembescherming, maar speelt ook een rol in het kader van het Besluit stortverbod afvalstoffen (het Bsa) en de Wet belastingen op milieugrondslag (de Wbm).”
Op grond van het vorenstaande moet worden aangenomen dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om geen afzonderlijke fiscale rechtsgang open te stellen en ook de gang naar de bestuursrechter af te sluiten. De wetgever kan niet hebben gewild dat in het geval van een beroep tegen een besluit op bezwaar met betrekking tot (de weigering van) een verklaring af te geven als bedoeld in artikel 12, onder e, van de Wet belastingen op milieugrondslag en als bedoeld in artikel 2, sub f, onder 1°, van het Besluit stortverbod afvalstoffen verschillende rechters moeten oordelen over deze sterk samenhangende kwesties. De Afdeling acht het in overeenstemming met doel en strekking van de Wet belastingen op milieugrondslag dat zij bevoegd is met toepassing van artikel 20.1, eerste juncto het derde lid, van de Wet milieubeheer daarover in eerste en enige aanleg oordeelt. De rechtbank was derhalve niet bevoegd te beslissen op het door CMF bij haar ingestelde beroep.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard en het besluit van 10 september 1999 is vernietigd. De rechtbank dient alsnog onbevoegd te worden verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, te weten voor zover het SCG is gelast het door CMF gestorte griffierecht aan haar te vergoeden, te worden bevestigd.
3. De Afdeling zal voorts direct uitspraak doen op het door CMF tegen het besluit van 10 september 1999 ingestelde beroep.
Blijkens het bestreden besluit past het SCG de ministeriële Regeling beoordeling reinigbaarheid grond bodemsanering (hierna: de Beoordelingsregeling), gegeven ter uitvoering van de Wet bodembescherming, in het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag overeenkomstig toe. In verband met onder meer verschillen in interpretatie van het begrip “grond” heeft overleg plaats gevonden met de ministeries van VROM en Financiën. Het resultaat daarvan is neergelegd in de notitie “Definitie grond en baggerspecie in het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag” van het ministerie van VROM van 7 april 1999 (hierna: de notitie). In de notitie is een definitie voor grond gegeven. Voorts is onder meer vermeld: “Materialen die wel uit de bodem komen, maar als een gevolg van een productieproces worden verontreinigd worden beschouwd als een bedrijfsafvalstof niet-zijnde grond. Voorbeelden hier zijn (….) en boorgruis (in sommige gevallen tijdens het productieproces verontreinigd met verontreinigde stabilisatievloeistof).”
Volgens het bestreden besluit moet op grond van deze definitie de onderhavige partij worden aangemerkt als een afvalstof niet-zijnde grond. Aan het feit dat zij in het verleden voor dergelijk materiaal wel een niet-reinigbaarheidsverklaring heeft afgegeven, mag CMF volgens het SCG geen vertrouwen ontlenen, dat zij ook deze keer een niet-reinigbaarheidsverklaring zou ontvangen. De aanvraag is immers niet alleen van na 7 april 1999, maar meer in het algemeen dient iedere aanvraag casu quo partij telkens opnieuw op haar merites te worden beoordeeld, zodat een aanvrager reeds daarom al er nooit van uit kan gaan dat de niet-reinigbaarheidsverklaring wordt afgegeven.
3.1. De Afdeling heeft bij haar uitspraak van 26 september 2001 in de zaak met nummer 200004432/1 (aangehecht) overwogen, voor zover hier van belang, dat de notitie blijkens haar bewoordingen en strekking niet strekt tot het teweeg brengen van enig beoogd rechtsgevolg en dat daartoe ook geen bevoegdheid bestaat. Het SCG was bij haar beoordeling van de al dan niet reinigbaarheid van een aangeboden partij dan ook, anders dan zij in de beslissing op bezwaar heeft aangegeven, niet door die notitie zonder meer gebonden.
Desgevraagd heeft het SC ter zitting verklaard dat er voor is gekozen om de notitie bij aanbieders van partijen te introduceren door middel van een brief, maar dat die brief om onduidelijke reden(en) niet aan CMF is gezonden. CMF heeft dan ook daarop haar handelen niet kunnen afstemmen. Daargelaten of, en zo ja, welke betekenis aan deze notitie toekomt, is de Afdeling van oordeel dat onder de gegeven omstandigheden CMF het gerechtvaardigd vertrouwen mocht hebben dat het SCG met betrekking tot de onderhavige partij, die niet in betekenende mate afweek van eerdere door CMF aangeboden partijen waarvoor wel een niet-reinigbaarheidsverklaring is verstrekt, zodanige verklaring niet zou weigeren. Nu CMF nadeel heeft ondervonden door dit geschonden vertrouwen, moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel.
3.2. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
4. Het SC dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
5. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 1 december 2000, AWB 99-9780, voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard en het besluit van 10 september 1999 is vernietigd;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd van het beroep kennis te nemen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. gelast dat de Secretaris van de Raad van State het door appellante voor de behandeling van het hoger beroep onverschuldigd betaalde griffierecht van € 306,30 terugstort.
VI. verklaart het beroep gegrond;
VII. vernietigt het besluit van de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grondreiniging” van 10 september 1999, UP/HJM/110.2328/1999S01537;
VIII. veroordeelt de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grond” in de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Central Mudplant and Fluid Services B.V.” in verband met de behandeling van het (hoger) beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de naamloze vennootschap “N.V. Service Centrum Grond” te worden betaald aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Central Mudplant and Fluid Services B.V.”.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. S.M. Schothorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. Schothorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2002
229-55.