Uitspraak
199903060/1.
Datum uitspraak: 22 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats]
en
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 september 1999, kenmerk 634005, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor het sorteren van non-ferro/shreddermateriaal met een verwerkingscapaciteit van 30.000 ton per jaar op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit aangehechte besluit is op 27 september 1999 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 november 1999, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 1999, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2001, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door J.J.A.M. Bertens en ing. R.C.M. Velden, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens is partij gehoord de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. F. Heus, advocaat te Den Haag.
2. Overwegingen
2.1. In de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit een revisievergunning is verleend, wordt non-ferro shreddermateriaal in diverse metaalfracties (aluminium, magnesium, ijzer, rvs, koper en messing) gesorteerd. Het aangevoerde non-ferro shreddermateriaal en gesorteerd materiaal liggen tijdelijk buiten opgeslagen.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder doelmatige verwijdering van afvalstoffen verstaan: zodanige verwijdering van afvalstoffen dat in ieder geval:
a. de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd;
b. de afvalstoffen met inachtneming van artikel 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd;
c. de capaciteit aan afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod aan te verwijderen afvalstoffen;
d. een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen, en
e. een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is.
Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het voor hem geldende milieubeleidsplan.
2.3. Bij besluit van 3 juni 1999 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van artikel 8.36, eerste lid, van de Wet milieubeheer verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het door verweerders verlenen van de aangevraagde vergunning, mits ten minste de door de Minister aangegeven voorschriften en beperkingen aan de vergunning worden verbonden. Bij het bestreden besluit hebben verweerders overeenkomstig de verklaring van de Minister de vergunning verleend onder het verbinden daaraan van de in de verklaring van geen bedenkingen aangegeven voorschriften en beperkingen.
Door met gebruikmaking van deze verklaring vergunning te verlenen hebben verweerders de inhoud van deze verklaring en de daarbij gestelde voorwaarden tot inhoud van hun besluit gemaakt en daarmee tevens het daaraan ten grondslag liggende beleid van de Minister tot het hunne. Aldus staat de inhoud van de verklaring van geen bedenkingen als zijnde de inhoud van de in geding zijnde voorschriften in deze procedure ter beoordeling.
2.4. Appellante heeft bezwaar tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.3.4 en 2.3.5. Appellante heeft aangevoerd dat een controlevoorschrift inzake het naleven van de geluidnormen niet nodig is, omdat het hier gaat om een revisievergunning voor een reeds lang ter plaatse aanwezige inrichting en in het bij de vergunningaanvraag gevoegde akoestisch rapport is vermeld dat aan de geluidvoorschriften kan worden voldaan. Zij stelt dat, nu sprake is van een herhaald akoestisch onderzoek, de handhavingstaak van verweerders wordt verlegd naar appellante.
2.4.1. Ingevolge voorschrift 2.3.4 dient op verzoek van gedeputeerde staten door middel van een rapport te worden aangetoond dat aan de geluidnormen in deze vergunning wordt voldaan.
Alvorens tot uitvoering van het in voorschrift 2.3.4 bedoelde onderzoek wordt overgegaan, dient ingevolge voorschrift 2.3.5 de opzet van het onderzoek ter goedkeuring aan gedeputeerde staten te worden gezonden.
2.4.2. Ingevolge artikel 8.12, derde lid, van de Wet milieubeheer worden, voorzover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften verbonden, inhoudende dat op een daarbij aangegeven wijze moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan en dat de daarbij verkregen gegevens ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
Gelet op de redactie van voorschrift 2.3.4 is de Afdeling van oordeel dat verweerders van appellante niet bij herhaling akoestische onderzoeken verlangen. Mede gelet op hetgeen verweerders ter zitting hebben verklaard, strekt dit voorschrift er slechts toe dat appellante eenmalig een akoestisch onderzoek dient te laten verrichten wanneer verweerders daarom vragen. Voor het oordeel dat verweerders dit voorschrift niet aan de vergunning hadden mogen verbinden bestaat geen grond. Dat verweerders een revisievergunning hebben verleend voor een bestaande inrichting en, naar appellante stelt, de activiteiten in deze inrichting niet wezenlijk zijn gewijzigd, doet hieraan niet af, nu in artikel 8.12, derde lid, van de Wet milieubeheer geen onderscheid wordt gemaakt tussen een oprichtingsvergunning en een revisievergunning. De Afdeling ziet daarnaast geen grond voor het oordeel dat verweerders geen eisen zoals vervat in voorschrift 2.3.5 aan een dergelijk onderzoek zouden mogen verbinden.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 2.3.4 en 2.3.5 nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.5. Appellante heeft aangevoerd dat haar in voorschrift 4.1.1 ten onrechte een acceptatieplicht wordt opgelegd voor vanuit Nederland afkomstige non-ferro/shredderafvalstoffen. Wanneer deze stoffen op grote schaal worden aangeboden, verwacht zij, omdat zij een relatief klein bedrijf is, opslagproblemen. Zij is van mening dat in voorschrift 4.1.1 bovendien ten onrechte een capaciteitsregulering is vervat ten aanzien van het be- en verwerken van gevaarlijke afvalstoffen en dat de spreiding ten onrechte niet aan het bedrijfsleven wordt overgelaten. Appellante stelt tevens dat de Minister bij het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen ten onrechte heeft getoetst aan artikel 8.14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, omdat dit artikel slechts betrekking heeft op de verwijdering van afval en niet op de bewerking ervan.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 4.1.1 heeft vergunninghoudster de plicht de uit Nederland afkomstige non-ferro/shredder afvalstoffen te accepteren conform het acceptatieplan in voorschrift 4.1.4.
2.5.2. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verwijst in de verklaring van geen bedenkingen naar het Meerjarenplan Gevaarlijke afvalstoffen-II (hierna: MJP GA-II). In paragraaf 6.4 is vermeld dat door de meer vrije markt bij be- en verwerken (met name nuttige toepassing) van gevaarlijke afvalstoffen, in beginsel de mogelijkheid ontstaat dat Nederlandse gevaarlijke afvalstoffen moeten worden uitgevoerd omdat de Nederlandse installaties door het be- en verwerken van buitenlands afval geen capaciteit meer beschikbaar hebben. Derhalve zal in de vergunningen voor be- en verwerken van gevaarlijke afvalstoffen een acceptatieplicht voor Nederlandse gevaarlijke afvalstoffen worden opgenomen. De acceptatieplicht betekent echter geen verwerkingsplicht voor de vergunninghouder. De acceptatieplicht kan, naar verweerders ter zitting hebben verklaard, evenmin leiden tot een handelen in strijd met de vergunning. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 4.1.1 in overeenstemming is met het MJP GA-II. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat dit voorschrift nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, zodat dit bezwaar geen doel treft.
Voorzover appellante heeft gesteld dat artikel 8.14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer geen betrekking heeft op de bewerking van afval, doch slechts op de verwijdering ervan, overweegt de Afdeling dat indien de vergunning betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, ingevolge artikel 8.14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, voorzover de vergunning die verwijdering betreft, de voorschriften in ieder geval ook de verplichting kunnen inhouden om, overeenkomstig het in de vergunning ter zake bepaalde, daarbij aangewezen afvalstoffen in ontvangst te nemen. Uit de geschiedenis van totstandkoming van dit artikel (TK 21087, nr. 3, p.35) is gebleken dat bij het begrip “verwijderen” van afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn kan worden gedacht aan inrichtinggebonden handelingen als het bewaren, bewerken, verwerken, vernietigen, verbranden en op of in de bodem brengen van de betrokken afvalstoffen om ze daar te laten, alsmede het overladen van de betrokken afvalstoffen. Het begrip “verwijderen” dient derhalve niet zo beperkt te worden uitgelegd als appellante heeft aangevoerd, zodat de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer terecht artikel 8.14. tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in zijn beoordeling heeft betrokken. Ook dit bezwaar faalt derhalve.
2.6. Appellante heeft gesteld dat de in de voorschriften 4.2.1, 4.2.4, 4.2.9 en 4.2.13 geëiste registratie van productstromen en de in voorschrift 4.2.14 geëiste melding van geweigerde partijen afvalstoffen de reikwijdte van de vergunning te buiten gaan. Voorschrift 4.2.10, waarin een sluitend verband wordt geëist tussen goederenadministratie en financiële administratie heeft volgens appellante betrekking op een financieel/fiscaal aspect en betreft geen milieubelang. In voorschrift 4.5.1 betreffende stagnatie in de acceptatie van gevaarlijke afvalstoffen is volgens appellante ten onrechte een verplichting vervat het bedrijf in werking te houden. Volgens haar kan een milieuvergunning hiertoe niet verplichten. Bovendien dient dit voorschrift volgens haar niet een milieubelang.
2.6.1. Ingevolge voorschrift 4.2.1 moet de vergunninghoudster een administratie van de afvalstoffen en daarmee verband houdende productstromen voeren overeenkomstig de in deze vergunning genoemde randvoorwaarden.
Wijzigingen in de opzet en wijze van uitvoering van de administratie moeten ingevolge voorschrift 4.2.4, voordat deze zijn doorgevoerd, schriftelijk zijn goedgekeurd door gedeputeerde staten. De beschrijving van de administratie van het non-ferro/shredder-afval en de daarmee verband houdende productstromen moet voldoen aan de in deze vergunning genoemde randvoorwaarden.
Ingevolge voorschrift 4.2.9 moeten van alle be-/verwerkte (afval)stoffen in ieder geval worden geregistreerd de hoeveelheid be-/verwerkte (grond)stoffen en/of afvalstoffen, de hoeveelheid van de diverse deelstromen die ontstaan bij de productie of be-/verwerking van de afvalstoffen, de optredende verliezen uitgedrukt in kilogrammen en/of liters en een verwijzing naar eventuele analyserapporten van de diverse deelstromen.
Ingevolge voorschrift 4.2.10 dient een sluitend verband te bestaan tussen goederenadministratie en financiële administratie.
Ingevolge voorschrift 4.2.13 dient na afloop van ieder kalenderjaar een overzicht van de getotaliseerde geregistreerde gegevens te worden opgestuurd naar gedeputeerde staten. Ten behoeve van het complementeren van de afvalstoffenbalans van de inrichting moeten in dit overzicht tevens de productiestromen worden meegenomen die verband houden met de geregistreerde afvalstoffen. Tevens moet op datzelfde moment een opname worden gemaakt van de fysieke voorraad en de administratieve voorraad. Optredende verschillen, onder meer tussen de fysieke voorraad en de administratieve voorraad, dienen te worden verklaard.
Ingevolge voorschrift 4.2.14 moet van geweigerde partijen afvalstoffen direct, binnen 24 uur, melding worden gedaan aan gedeputeerde staten.
Ingevolge voorschrift 4.5.1 dient vergunninghoudster, indien het accepteren van gevaarlijke afvalstoffen stagneert of dreigt te stagneren, dit onverwijld schriftelijk te kennen te geven aan gedeputeerde staten en aan de directeur afvalstoffen. Deze mededeling dient gegevens te bevatten over de oorzaak en de (verwachte) tijdsduur van de stagnatie, alsmede de maatregelen die worden genomen om de stagnatie op te heffen respectievelijk in de toekomst te voorkomen. Tevens moet vergunninghoudster aangeven of en zo ja welke vergunningvoorschriften als gevolg van de stagnatie niet kunnen worden nageleefd.
2.6.2. Voorzover appellante heeft aangevoerd dat de registratie van productstromen, zoals geëist in de voorschriften 4.2.1, 4.2.4, 4.2.9 en 4.2.13, de reikwijdte van de vergunning te buiten gaat, overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 8.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, bevat de vergunning, indien deze betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen worden verwijderd, ten minste de verplichting daarbij aangewezen afvalstoffen te registreren naar hoeveelheid, aard en oorsprong. Deze voorschriften bieden verweerders de mogelijkheid te kunnen beoordelen of in voldoende mate invulling wordt gegeven aan een doelmatige verwijdering van afvalstoffen in de inrichting. Met het verbinden van de voorschriften 4.2.1, 4.2.4, 4.2.9 en 4.2.13 aan de vergunning hebben verweerders voldaan aan artikel 8.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat, voorzover in deze voorschriften deze minimumeis nader is uitgewerkt, deze voorschriften de reikwijdte van de vergunning te buiten gaan. De Afdeling is dan ook van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, zodat deze beroepsgrond faalt.
Gelet op het verband tussen deze voorschriften en voorschrift 4.2.10 is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich ook in dit geval in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat dit voorschrift nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het beroep is in zoverre derhalve ongegrond.
Verweerders hebben betoogd dat een doelmatige verwijdering van afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1, tweede lid, onder b, van de Wet milieubeheer, onder meer het aspect van de capaciteit en spreiding van de afvalverwijderingsmogelijkheden omvat. Hierbij dient onder meer naar het aanbod van een bepaalde soort afvalstof en de hoeveelheid aan afvalverwijderingsmogelijkheden gekeken te worden. Stagnatie van de activiteiten van vergunninghoudster kan dan ook in de weg staan aan een doelmatige verwijdering van de afvalstoffen. Gelet hierop hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat het in het belang van een doelmatige verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen noodzakelijk is dat zij onverwijld in kennis worden gesteld van een eventuele stagnatie in de afvalverwijderingsactiviteiten van appellante en dat geweigerde partijen afval direct, binnen 24 uur, aan hen worden gemeld. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. De bezwaren tegen de voorschriften 4.2.14 en 4.5.1 treffen naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen doel.
2.7. Appellante heeft aangevoerd dat in de voorschriften 4.6.1, 4.6.2 en 4.6.3 in feite een milieujaarverslag wordt gevraagd. Dit is voor inrichtingen als de hare, naar zij stelt, niet verplicht. Bovendien acht zij de in deze voorschriften vervatte rapportageplicht in milieuhygiënisch opzicht overbodig, aangezien in paragraaf 4.2 van de vergunningvoorschriften reeds uitgebreide registratievoorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 4.6.1 moet de vergunninghoudster jaarlijks een rapportage opstellen waarin de gegevens van de goedgekeurde opzet en wijze van uitvoering van de administratie zijn verwerkt. In deze rapportage dient ten minste te zijn opgenomen de hoeveelheid afvalstoffen die in de be-/verwerkingsinstallatie is verwerkt, indien relevant uitgesplitst naar de mogelijke kwaliteiten van de te be-/verwerken afvalstoffen, de hoeveelheid en aard van de geproduceerde reststromen, alsmede de wijze waarop deze zijn verwijderd, de maatregelen die zijn genomen dan wel zullen worden genomen om de bij de be-/verwerking ontstane reststromen, overeenkomstig het gestelde in artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, op een zo effectief mogelijke wijze te (laten) be-/verwerken binnen de inrichting dan wel bij derden en een vergelijking met resultaten van het voorgaande jaar waarbij ontwikkelingen in de resultaten dienen te worden toegelicht.
Het overleggen van de in het vorige voorschrift genoemde gegevens (punt 1 en 2) dient ingevolge voorschrift 4.6.2 per be-/verwerkingsinstallatie te geschieden. De wijze waarop de rapportage dient plaats te vinden behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten. Een voorbeeld van de wijze waarop de rapportage kan plaatsvinden is in de tabel en bijbehorende toelichting in bijlage 2 opgenomen.
Ingevolge voorschrift 4.6.3 dient de in voorschrift 4.6.1 genoemde rapportage binnen drie maanden na afsluiting van het kalenderjaar aan gedeputeerde staten en aan de directeur afvalstoffen te worden toegezonden.
2.7.2. De voorschriften 4.6.1, 4.6.2 en 4.6.3 komen overeen met artikel 11 van Pro de verklaring van geen bedenkingen van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 3 juni 1999. De Minister heeft zich in deze verklaring op het standpunt gesteld dat de in de onderhavige voorschriften bedoelde jaarlijkse rapportage, gezien de genoemde informatie welke het rapport dient te bevatten, niet vergelijkbaar is met een milieujaarverslag als bedoeld in artikel 12.1 van de Wet milieubeheer. De jaarlijkse rapportage heeft slechts het beperkte doel om de provincie en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer inzicht te geven in de effectiviteit van de be- en verwerkingstechnieken welke appellante toepast in de onderhavige installatie. Behoefte aan inzicht daarin vloeit voort uit het belang van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de bedoelde voorschriften voor de inrichting van appellante nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Het moet bovendien relatief eenvoudig worden geacht de in de onderhavige voorschriften bedoelde rapportage op te stellen. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking dat de onderhavige voorschriften geen doublure vormen met de in paragraaf 4.2 van de vergunningvoorschriften opgenomen bepalingen met betrekking tot de door appellante te voeren administratie, omdat deze bepalingen niet meer dan de basis vormen van de onderhavige voorschriften. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2002
164.