Uitspraak
200005020/1.
Datum uitspraak: 17 april 2002.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1,
2. appellant sub 2,
3. appellant sub 3,
4. de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
5. appellant sub 5,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2000 heeft de gemeenteraad van Westerveld, op voorstel van burgemeester en wethouders, vastgesteld het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Dieverbrug".
Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 12 september 2000, no. 6.1/2000002849, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 24 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2000, appellante sub 2 bij brief van 4 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2000, appellant sub 3 bij brief van 3 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2000, appellante sub 4 bij brief van 7 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 9 november 2000, en appellanten sub 5 bij brief van 4 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 12 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna te noemen: het deskundigenbericht), gedateerd 10 mei 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2002, waar appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellant sub 3 in persoon, appellante sub 4, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en verweerders, vertegenwoordigd door C. Schaafsma, ambtenaar der provincie, zijn verschenen. Voorts is de raad van de gemeente Westerveld, vertegenwoordigd door J.H.A. Elting-Heres, wethouder, en J.J. Zwier, ambtenaar der gemeente, daar gehoord. Appellanten sub 1 en 5 zijn zonder bericht niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan maakt de aanleg van een nieuw bedrijventerrein grenzend aan de kern Dieverbrug mogelijk.
Verweerders hebben bij het bestreden besluit het plan goedgekeurd.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten sub 1 tot en met 4 hebben bezwaar tegen de goedkeuring van het plan voor zover deze ziet op het plandeel met de bestemming “Bedrijventerrein”. Zij hebben onder meer aangevoerd dat het bedrijventerrein in strijd is met het provinciaal beleid. Voorts zijn appellanten van mening dat het plan op geen enkele wijze de door het gemeentebestuur beoogde kleinschaligheid waarborgt en vrezen zij voor aantasting van de aanwezige natuurwaarden.
2.5. Verweerders hebben geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben in navolging van het gemeentebestuur betoogd dat vanwege het ontbreken van geschikte terreinen voor (uitbreidingen van) bedrijventerreinen in of bij de hoofdkernen Diever en Dwingeloo een uitzondering op hun beleid, inhoudende dat bij de kleine kern Dieverbrug een zelfstandig bedrijventerrein mogelijk wordt gemaakt, is gerechtvaardigd. Zij hebben voorts aangevoerd dat het plan ruimtelijk en milieutechnisch goed inpasbaar is. Het terrein is, aldus verweerders, bedoeld voor kleinschalige bedrijvigheid met een lokaal karakter.
2.6. Ingevolge het op 16 december 1998 door provinciale staten vastgestelde streekplan "Provinciaal omgevingsplan" (hierna: het streekplan) en de daarbij behorende functiekaart 1 is de kern Dieverbrug, die ligt tussen de zogeheten hoofdkernen Diever en Dwingeloo, aangewezen als "kleine kern". Blijkens het streekplan hebben kleine kernen slechts in beperkte mate een functie voor incidentele kleinschalige lokale bedrijvigheid. Voor de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen geldt als voorwaarde dat deze ruimtelijk goed inpasbaar moeten kunnen zijn zonder belangrijke omgevingswaarden aan te tasten. De aanleg van speciale bedrijventerreinen wordt in het algemeen niet nodig geacht.
De Afdeling komt dit beleid niet onredelijk voor.
2.6.1. Het plangebied bestaat blijkens de plantoelichting uit een open ruimte met aan de westzijde houtwallen. Het huidige grondgebruik is hoofdzakelijk agrarisch. Het oostelijk gebiedsdeel behoort tot de rand van een beekdal.
In het streekplan is het plangebied hoofdzakelijk aangeduid als "zone II" en voor een klein deel als "zone III". Over zone II staat in het streekplan dat uitoefening van de grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop staat. Tevens wordt gestreefd naar het instandhouden van de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorische hoofdstructuur alsmede de mogelijkheid voor recreatief medegebruik. In zone III zijn blijkens het streekplan landbouw, recreatief medegebruik en de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie gelijkwaardig. Daarbij staat de samenhang tussen landbouwkundige, abiotische, cultuurhistorische, landschappelijke en archeologische waarden voorop.
Uit het streekplan blijkt dat aan bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid die geen functionele relatie met het landelijk gebied heeft in verband met het voorkómen van aantasting van waarden op het gebied van landbouw, recreatie en natuur, in de regel geen ruimte wordt gegeven.
Ook in zoverre acht de Afdeling het provinciale beleid niet onredelijk.
2.6.2. Het standpunt van verweerders dat het streekplan het mogelijk maakt in bijzondere situaties, mits goed gemotiveerd, op een plek als opgenomen in het bestemmingsplan te voorzien in de aanleg van een bedrijventerrein, komt de Afdeling, gelet op de woorden ‘in het algemeen’ en ‘in de regel’, niet onjuist voor.
Ter voorbereiding van de vaststelling van het plan heeft het gemeentebestuur in 1996 een enquête gehouden onder de plaatselijke ondernemers naar de behoefte aan een bedrijventerrein. Blijkens de actualisering uit 2000 van deze enquête willen 26 bedrijven zich vestigen in Dieverbrug. Gezamenlijk hebben zij een behoefte aan 4,56 hectare bedrijventerrein. Uit een onderzoek van de Hanzehogeschool Groningen van 30 januari 2001 blijkt dat 17 ondernemers uit het gebied Diever - Dieverbrug - Dwingeloo een nieuwe bedrijfskavel wensen met name vanwege geringe uitbreidingsmogelijkheden op de huidige plaats.
Mede gelet op het deskundigenbericht is niet gebleken dat deze onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerders zich hierop bij het nemen van hun besluit niet hadden mogen baseren. Gelet hierop acht de Afdeling de noodzaak voor een bedrijventerrein in de gemeente Westerveld aannemelijk.
Op de funktiekaart 1 van het streekplan zijn vanwege de aanwezige waarden van de grotendeels als zone III aangeduide gebieden rond de kernen Diever en Dwingeloo contourlijnen om deze kernen aangegeven die de ruimtelijke ontwikkelingen van de kernen begrenzen. Om de kern Dieverbrug ligt ingevolge de funktiekaart 1 van het streekplan geen contourlijn. Daargelaten of op het bestaande bedrijventerrein in Dwingeloo uitgeefbare kavels beschikbaar zijn, acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat hierdoor uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein en aanleg van een nieuw terrein bij Diever niet gewenst is, niet onredelijk. Mede gelet op het hierboven genoemde beleid ten aanzien van zone III gebieden, acht zij aannemelijk dat de aanleg van een bedrijventerrein bij Diever of Dwingeloo een grotere inbreuk op het landschap betekent dan de aanleg van een bedrijventerrein in het overwegend als zone II aangeduide plangebied.
Het standpunt van verweerders dat in het kader van de zogeheten kernenstructuur het onwenselijk moet worden geacht indien de regionale bedrijventerreinen in Beilen, Hoogeveen en Meppel voorzien in de behoefte aan een bedrijventerrein komt de Afdeling niet onredelijk voor. Zij neemt daarbij onder meer de afstand tot die bedrijventerreinen en de omvang van de bedrijvigheid in aanmerking.
Gelet op al het vorenstaande en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat verweerders niet in redelijkheid onder deze omstandigheden de aanleg van een bedrijventerrein in het plangebied in overeenstemming met het streekplan hebben kunnen achten.
2.7. In de plantoelichting staat in navolging van hetgeen in het streekplan staat dat het bedrijventerrein is bedoeld voor kleinschalige bedrijvigheid met een lokaal karakter.
Blijkens de plantoelichting zullen in het westelijke deel kavels worden uitgegeven van ongeveer 2000 m2 en is het oostelijke deel bedoeld voor kleinere kavels van ongeveer 800 tot 2000 m2.
Het plangebied omvat in totaal ongeveer 8 hectare waarvan ongeveer 5,6 hectare. voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein is bestemd.
Aan de gronden is hoofdzakelijk de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor lichte industrie-, groothandel-, reparatie-, verhuur-, bouwnijverheid- en installatiebedrijven en dienstverlenende bedrijven. Ingevolge het derde lid, onder a, voor zover hier van belang, mag niet meer dan 70% van het bouwperceel worden bebouwd en bedragen de maximale goot- en bouwhoogte 4,5 en 9 meter binnen de gedeelten van het bouwvlak aangegeven met "zichtlocatie" en 5 en 12 meter voor de gedeelten daarbuiten. In het noordwestelijke deel van het plangebied heeft een vlak van ongeveer 120 bij 90 meter de aanduiding "zichtlocatie”. De Afdeling stelt vast dat op de plankaart geen bouwpercelen of bouwvlakken binnen de bestemming "Bedrijventerrein" zijn aangegeven. Ook zijn geen andere bepalingen in het plan opgenomen die de kleinschaligheid van het bedrijventerrein waarborgen. Hierdoor maakt het plan het in beginsel mogelijk dat één bedrijf wordt gevestigd op het totale oppervlak van 5,6 hectare.
Verweerders en burgemeester en wethouders hebben in dit verband verwezen naar de bij het plan behorende “inrichtingstekening”. Hierop staan met een onderbroken streepjeslijn de percelen aangegeven. Vast staat dat de legenda dit lijntje niet verklaart en ook in de voorschriften hierover niets is opgenomen, zodat hieraan geen juridische betekenis kan worden toegekend.
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming “Bedrijventerrein” niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerders, door dit plandeel goed te keuren, hebben gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen van appellanten sub 1 tot en met 4 zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Hieruit volgt dat rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming “Bedrijventerrein”.
In verband hiermee kunnen de overige bezwaren van appellanten buiten beschouwing blijven.
2.8. Appellanten sub 5, allen bewoners aan de weg Dieverbrug, hebben bezwaar tegen de goedkeuring van het plan voor zover daarin geen naar hun mening goede verkeersparagraaf is opgenomen. Zij bepleiten maatregelen ter verbetering van de verkeerssituatie op deze weg.
2.9. Voor zover dit bezwaar aldus moet worden uitgelegd dat volgens hen de weg Dieverbrug, die buiten het plangebied loopt, in het plan had moeten worden opgenomen overweegt de Afdeling dat gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
De Afdeling is, gelet op de stukken, van oordeel dat in dit geval verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat zij deze ook overigens terecht hebben goedgekeurd.
Voor zover appellanten verkeersremmende maatregelen willen, overweegt de Afdeling dat het plan aan het treffen van deze maatregelen niet in de weg staat. Het al dan niet nemen van maatregelen en de inhoud van eventueel te treffen voorzieningen staan echter in deze procedure betreffende de goedkeuring van het bestemmingsplan niet ter beoordeling.
Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders in zoverre terecht goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep van appellanten sub 5 is ongegrond.
2.10. Verweerders dienen ten aanzien van appellanten sub 1 tot en met 4 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellanten sub 1 en 2 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van appellanten sub 5 geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 tot en met 4 gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Drenthe van 12 september 2000, no. 6.1/2000002849, voor zover het het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein” betreft;
III. onthoudt goedkeuring aan het plandeel onder II.;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep van appellanten sub 5 ongegrond;
VI. veroordeelt gedeputeerde staten van Drenthe in de door appellant sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 103,83 en appellante sub 4 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 87,23; de bedragen dienen door de provincie Drenthe te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10 voor appellant sub 1, appellante sub 2 en appellant sub 3 afzonderlijk, en € 204,20 voor appellante sub 4) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Klein
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2002.
176-290.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,