Uitspraak
Raad
van State
200003365/1.
Datum uitspraak: 12 september 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[7 appellaten], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Groningen,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 november 1996 heeft de gemeenteraad van Slochteren, op voorstel van burgemeester en wethouders van 5 november 1996, vastgesteld het bestemmingsplan "Naturistenpark Avalon". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
Verweerders hebben bij hun besluit van 3 juni 1997, nr. 96/18.144/23/A.19, RBB, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 31 augustus 1999, no. E01.97.0430, heeft de Afdeling het besluit van verweerders van 3 juni 1997 gedeeltelijk vernietigd.
Verweerders hebben daarna bij besluit van 25 april 2000, kenmerk nr. 00/2.341/17/B.1, RBB, opnieuw over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Naturistenpark Avalon" beslist. Dit besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 13 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 16 januari 2001 hebben verweerders laten weten geen gebruik te maken van de mogelijkheid om verweer in te dienen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door G. Hoekstra, gemachtigde, en [appellant], en verweerders, vertegenwoordigd door P.H.K. Bijl, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Slochteren, vertegenwoordigd door drs. M.E. Sikkema, ambtenaar van de gemeente, en Naturistenpark Avalon B.V., vertegenwoordigd door mr. S.K. Schreurs, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1 Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan, dat een gebied van ongeveer 45 ha ten oosten van het Schildmeer betreft, beoogt de aanleg van een recreatiecentrum voor naturisten mogelijk te maken, bestaande uit een dagrecreatief gedeelte tussen het meer en de Damsterweg en een verblijfsrecreatief gedeelte aan de oostzijde van deze weg. Met het oog hierop zijn aan de in het plan begrepen gronden met name de bestemmingen "Dagrecreatie (Rd)" en "Verblijfsrecreatie (Rv)" toegekend.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.4. Appellanten zijn van mening dat door de gedeeltelijke goedkeuring het risico van permanente bewoning van de in het plangebied te bouwen recreatiewoningen nog steeds aanwezig is.
Zij voeren daartoe aan dat de Beleidsnota "Permanente bewoning van recreatieverblijven" (hierna: beleidsnota), welke is vastgesteld door burgemeester en wethouders van de gemeente Slochteren, onvoldoende waarborgen biedt om permanente bewoning van de recreatiewoningen tegen te gaan. Zij zijn van mening dat de gehanteerde definities te veel ruimte laten voor verschillende interpretaties, dat er sprake is van een te ruim gedoogbeleid en dat door gewijzigde inzichten het beleid snel kan veranderen. Verder hebben appellanten twijfels over de extra inzet van personele en financiële middelen. Zij menen dat deze extra inzet geen garantie is voor het tegengaan van permanente bewoning.
2.5. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 31 augustus 1999 het volgende overwogen.
"Ten aanzien van de door appellanten gevreesde permanente bewoning van de te bouwen recreatiewoningen overweegt de Afdeling dat de desbetreffende gronden de bestemming "Verblijfsrekreatie (Rv)" hebben gekregen. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan het gebruik van een recreatiewoonverblijf voor permanente bewoning. Onder een recreatiewoonverblijf wordt ingevolge artikel 1, onder af, van de planvoorschriften verstaan een gebouw, geen woonkeet, caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, of een gedeelte van een gebouw, bestemd om uitsluitend door een gezin of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat - respectievelijk die - zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het kalenderjaar te worden bewoond voor recreatieve doeleinden.
Verweerders hebben in hun bestreden besluit overwogen dat het beleid van de gemeente tekortschiet om permanente bewoning van de te bouwen woningen afdoende te voorkomen doordat een en ander niet in een gemeentelijke verordening is geregeld. In dit kader achten zij ook de door het gemeentebestuur gehanteerde definitie van het begrip "permanente bewoning" - meer dan 46 weken per jaar bewoond - ontoereikend. Voorts leidt, aldus het besluit van verweerders, voortschrijdend inzicht tot de constatering dat op dit punt een privaatrechtelijke regeling evenmin een effectief werkend instrument blijkt te zijn. Omdat volgens hen de vraag of recreatiebungalows daadwerkelijk voor permanente bewoning in gebruik worden genomen, mede afhankelijk is van de maatvoering van de bungalows, hebben zij in verband hiermee goedkeuring onthouden aan de in artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften opgenomen bevoegdheid van burgemeester en wethouders vrijstelling te verlenen van de in de voorschriften opgenomen maximaal toegestane hoogte en goothoogte van respectievelijk 5,5 en 3 meter tot maximaal 8 en 5,5 meter.
De Afdeling acht echter niet aannemelijk dat het in gebruik nemen van de beoogde woningen voor permanente bewoning zozeer afhankelijk is van de toegestane hoogte dat vrees voor permanente bewoning door onthouding van goedkeuring aan een bevoegdheid vrijstelling te verlenen van hoogtebepalingen kan worden weggenomen. Hierbij neemt zij in aanmerking dat deze bevoegdheid ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de planvoorschriften slechts gold voor niet meer dan 20% van het toegestane aantal recreatiewoningen.
Daarentegen acht de Afdeling artikel 1, onder af, van de planvoorschriften om navolgende reden wel van belang. Voorzover dit artikeldeel spreekt van "bestemd om uitsluitend door een gezin of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat - respectievelijk die - zijn hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het kalenderjaar te worden bewoond voor recreatiedoeleinden" bevat het naar het oordeel van de Afdeling te veel ruimte voor (semi) permanent verblijf in de woning nu het gebruik door een gezin respectievelijk een groep van personen is gekoppeld aan een gedeelte van het kalenderjaar waarin de recreatiewoning wordt bewoond. Aan de hand van deze onduidelijke begrenzing kan op grond van het plan, voorzover goedgekeurd, permanente bewoning niet afdoende worden tegengegaan temeer nu het gemeentebestuur ook overigens geen regeling heeft getroffen met een publiekrechtelijk karakter. De vrees van appellanten voor permanente bewoning van de recreatiewoningen is dan ook niet ongerechtvaardigd. Nu verweerders gelet op het vorenstaande onvoldoende hebben aangegeven waarom zij niettemin het aan de orde zijnde plandeel hebben goedgekeurd, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het beginsel van behoorlijk bestuur dat een beslissing moet worden gedragen door een deugdelijke motivering."
2.5.1. In het thans bestreden besluit hebben verweerders het plandeel met de bestemming "Verblijfsrecreatie" evenals artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften, goedgekeurd en aan artikel 1, onder af, van de planvoorschriften, waarin een definitie van recreatiewoonverblijf is opgenomen, goedkeuring onthouden.
2.5.2. Zoals uit vorengenoemde uitspraak van 31 augustus 1999 blijkt is het eerdere besluit van verweerders vernietigd, omdat geen afdoende regeling was opgenomen om permanente bewoning van de recreatieverblijven tegen te gaan. De overige beroepsonderdelen van appellanten zijn ongegrond verklaard.
Thans dient de vraag te worden beantwoord of verweerders met hun thans bestreden besluit hebben voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van
31 augustus 1999.
2.5.3. Met betrekking tot het tegengaan van permanente bewoning overweegt de Afdeling het volgende.
Burgemeester en wethouders van de gemeente Slochteren hebben op 22 februari 2000 de bovengenoemde beleidsnota vastgesteld. De nota voorziet in beleidsregels waarmee planbepalingen inzake het tegengaan van permanente bewoning kunnen worden gehandhaafd. In de nota is bepaald dat er sprake is van permanente bewoning van een recreatiewoonverblijf als het verblijf niet conform de recreatieve bestemming voor recreatieve doeleinden wordt gebruikt, maar als hoofd(woon)verblijf. Een hoofd(woon)verblijf is gedefinieerd als de plaats waar een persoon gedurende een jaar de meeste nachten doorbrengt in combinatie met de plaats waar het sociale leven van deze persoon zich afspeelt. In de beleidsnota is expliciet aangegeven dat deze onder meer van toepassing zal zijn op het Naturistenpark Avalon.
2.5.3.1 De Afdeling is van oordeel dat verweerders het in de beleidsnota opgenomen beleid als zodanig niet onredelijk behoefden te achten.
Voor zover de bezwaren van appellanten zich richten tegen de specifieke inhoud van de beleidsnota als zodanig stelt de Afdeling vast dat deze bezwaren hier niet ter beoordeling kunnen staan, omdat de beleidsnota geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan of het besluit van verweerders.
2.5.3.2. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de criteria voor het hoofdwoonverblijf juist en bruikbaar zijn. Dit komt de Afdeling niet onjuist voor.
Verweerders hebben in verband hiermede aanleiding gezien goedkeuring te onthouden aan artikel 1, onder af, van de planvoorschriften, omdat dit artikel zou moeten worden afgestemd op de "aangescherpte" definitie van het begrip recreatiewoning uit de beleidsnota.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders er vanuit hebben kunnen gaan dat het tegengaan van permanente bewoning op deze wijze in voldoende mate kan worden gewaarborgd.
Overigens is uit de stukken gebleken dat de gemeenteraad van Slochteren inmiddels een partiële herziening van het bestemmingsplan in procedure heeft gebracht, waarmee artikel 1, onder af, van de planvoorschriften in bedoelde zin wordt aangepast.
2.5.4. Appellanten stellen verder dat, nu het plan opnieuw door verweerders is beoordeeld, rekening had moeten worden gehouden met de op dat moment bekende feiten en inzichten. Zij stellen dat aan het plan ten onrechte geen beoordeling ten grondslag heeft gelegen of een milieu-effectrapport had moeten worden uitgevoerd. Voorts zijn appellanten van mening dat het besluit van verweerders in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan (hierna: POP) van de provincie Groningen, aangezien hierin is bepaald dat de markt voor recreatie bungalows in de provincie Groningen reeds verzadigd is. Verder menen appellanten dat het besluit van verweerders in strijd is met Milieubeleidsplan provincie Groningen 1999-2000 (hierna: Milieubeleidsplan). In paragraaf 6.4 van het Milieubeleidsplan wordt aangegeven dat het beleid voor onder andere recreatieinrichtingen gericht blijft op terugdringing van geluidgehinderden, in het uiterste geval stabilisatie.
2.5.5. De Afdeling overweegt dat appellanten terecht stellen dat verweerders bij het nemen van een nieuwe beslissing rekening moeten houden met alle relevante feiten en omstandigheden. Hierbij gaat het ook om gewijzigd beleid en gewijzigde regelgeving.
De vraag of ten aanzien van het plan de MER-beoordelingsprocedure had moeten worden gevolgd, moet worden beoordeeld aan de hand van het ten tijde van het vaststellingsbesluit van het plan geldende recht. Op dat moment gold voor deze activiteit geen MER-beoordelingsprocedure. Het POP is eerst vastgesteld op 14 december 2000, zodat het op het moment van het nemen van het bestreden besluit nog niet gold. Wat betreft het Milieubeleidsplan is de Afdeling niet gebleken dat verweerders hierin aanknopingspunten hadden moeten vinden om tot een andere conclusie te komen dan is vervat in het bestreden besluit.
2.5.6. Ten aanzien van de door appellanten naar voren gebrachte inhoudelijke bezwaren met betrekking tot de visuele afscherming, hinder, vrijstellingsbepaling en tijdelijke voorzieningen wijst de Afdeling erop dat deze betrekking hebben op eerder naar voren gebrachte bezwaren die bij de uitspraak van 31 augustus 1999 ongegrond zijn verklaard. De Afdeling ziet geen reden thans tot een ander oordeel te komen.
2.6. Gezien het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, met uitzondering van artikel 1, onder af, van de planvoorschriften, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerders terecht in zoverre goedkeuring hebben verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G.L. de Vette, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. De Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2001
196-368.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,