Uitspraak
Raad
van State
200003347/1.
Datum uitspraak: 24 april 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Terschelling,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden van 16 juni 2000 in het geding tussen:
Terschelling Recreatie De Riesen BV, gevestigd te Hee
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 1997 heeft appellant aan Terschelling Recreatie De Riesen BV (hierna: De Riesen) vergunning verleend, als bedoeld in artikel 2.3.1.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Terschelling 1994 (hierna: APV), voor het exploiteren van een horecabedrijf in de kantine bij camping "De Riesen" op het perceel plaatselijk bekend Hee 7a te Hee. De vergunning is verleend onder een aantal voorschriften.
Bij besluit van 21 april 1998 heeft appellant het door De Riesen tegen enkele voorschriften gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de commissie voorbereiding beslissing beroep- en bezwaarschriften, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 16 juni 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door De Riesen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd voor zover de burgemeester aan de exploitatievergunning de voorschriften 3 en 4 heeft verbonden, en bepaald dat de burgemeester in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 12 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 11 augustus 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 3 oktober 2000 heeft De Riesen een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2001, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. G. Martens, ambtenaar van de gemeente, en De Riesen, vertegenwoordigd door mr. H.J. Kastein, advocaat te Arnhem, en E. Kuiper-Hek, directeur van De Riesen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de APV is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. In het tweede lid is bepaald dat de burgemeester de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk kan weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt belinvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
2.2. De burgemeester heeft aan de exploitatievergunning mede het voorschrift verbonden dat de exploitatie van de kantine uitsluitend is toegestaan ten behoeve van op de camping verblijvende gasten (voorschrift 3) en het voorschrift dat de vergunninghouder maatregelen dient te treffen waardoor het voor het publiek duidelijk is dat de kantine uitsluitend toegankelijk is voor gasten die op de camping verblijven (voorschrift 4). In dit verband heeft hij zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat de voorschriften zijn bedoeld ter voorkoming van verstoring van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting. Er bestaat volgens hem vrees voor aantasting van de woon- en leefsituatie indien ter plaatse een inrichting met een duidelijk publiek aantrekkende werking wordt gevestigd, nu de kantine te midden van een druk bezocht recreatiegebied ligt, waarin meerdere kampeerplaatsen en een recreatiemeertje zijn gelegen. In de onmiddellijke omgeving van de kampeerplaats loopt verder, aldus de burgemeester, een druk bereden fietsroute die een verbinding vormt tussen West-Terschelling en Midsland.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het begrip openbare orde ingevuld moet worden al naar gelang de omgeving waarin de handhaving van de openbare orde moet plaatsvinden. Deze handhaving kan niet zo ver gaan dat ieder van het ter plaatse geldende bestemmingsplan afwijkend gebruik kan worden tegengegaan door middel van toepassing van de APV. Niet elk oogmerk om ter bescherming van rust en stilte de toename van bezoek door onder meer fietsers in de omgeving van de camping te belemmeren kan onder het bereik van artikel 2.3.1.2 van de APV worden gebracht. De bescherming van waarden als rust en stilte, zoals de burgemeester voor ogen staat, zal via het bestemmingsplan moeten worden geregeld. De APV heeft slechts een verfijnende rol ten opzichte van het plan, in die zin dat door toepassing van de APV-bepalingen bepaalde voorwaarden aan een vergunning kunnen woeden verbonden ter handhaving van de openbare orde ter plaatse. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester een onjuiste maatstaf aangelegd door de voorschriften 3 en 4 aan de exploitatievergunning te verbinden met het doel om uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het wenselijk woon- en leefklimaat ter plaatse te beschermen. Er is volgens de rechtbank sprake van strijd met het in artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht neergelegde verbod van détournement de pouvoir.
2.4. Appellant bestrijdt dit oordeel met succes. Artikel 2.3.1.2 van de APV kan ook worden toegepast ter bescherming van het woon- en leefklimaat. In dit verband heeft de burgemeester zich op het standpunt kunnen stellen dat de bescherming van waarden als rust en stilte daaronder kan worden begrepen. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat de burgemeester, door de voorschriften 3 en 4 aan de vergunning te verbinden, een gebruik heeft gemaakt van de in die bepaling neergelegde bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Evenmin kan met vrucht worden betoogd dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat door het niet aan de vergunning verbinden van meergenoemde voorschriften, het woon- en leefklimaat ter plaatse op ontoelaatbare wijze nadelig zou worden beïnvloed. De Wet op de Ruimtelijke Ordening staat aan het opnemen van die voorschriften niet in de weg. De APV laat, anders dan De Riesen heeft betoogd, het maken van onderscheid tussen verschillende vormen van horeca toe. Mede is in aanmerking genomen dat de burgemeester het met de strekking van de voorschriften 3 en 4 verenigbaar acht dat bezoekers van gasten die op de camping verblijven, bezoekers van "open dagen", alsmede andere potentiële gasten niet uit de kantine worden geweerd. Voorts is niet gebleken dat de burgemeester, door de voorschriften aan De Riesen op te leggen, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep bij de rechtbank ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Leeuwarden van 16 juni 2000, in zaak no. 98/523 HOREC;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J. Boukema, Voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. R.R. Winter, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Zwemstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2001
91.
Verzonden: 24 april 2001
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,