Uitspraak
Raad
van State
200103802/1.
Datum uitspraak: 17 augustus 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A., gevestigd te Kapelle,
verzoekster,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2000, kenmerk dwz1796/gv/ae, heeft verweerder aan verzoekster ten behoeve van de bij haar aangesloten visserijbedrijven een vergunning onder voorwaarden als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor het mechanisch vissen van kokkels in het (Staats-)natuurmonument de Oosterschelde voor de periode van 30 november 2000 tot en met 1 mei 2001.
Bij besluit van 29 juni 2001, kenmerk dzw1456/hz/ae, heeft verweerder bovengenoemde vergunning, onder vaststelling van aanvullende bepalingen, verlengd voor de periode tot 30 augustus 2001.
Tegen dit besluit heeft de Stichting De Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming) bij brief van 10 juli 2001 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Voorts heeft verzoekster een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij brief van 30 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2001, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht de schorsende werking van de bezwaarschriften op te heffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 augustus 2001, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en verweerder, vertegenwoordigd door mr P.W. Verheijen, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
Voorts is de Faunabescherming, vertegenwoordigd door N. van Swelm, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Verzoekster beoogt met haar verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht opheffing van de opschortende werking van de bij verweerder ingediende bezwaarschriften ten aanzien van verweerders besluit van 29 juni 2001. Dit besluit strekt ertoe dat de daarin met name genoemde leden van verzoekster in de periode tot 30 augustus 2001, onder voorwaarden, in het beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument Oosterschelde mechanisch op kokkels kunnen vissen tot een maximale hoeveelheid van 733.176 kilo kokkelvlees.
Ter motivering van haar verzoek heeft verzoekster aangevoerd dat zij in verband met de geldigheidsduur van de vergunning in de periode van 20 augustus 2001 tot 30 augustus 2001 de haar vergunde hoeveelheid kokkelvlees wenst op te vissen.
2.3. In artikel 21, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurmonument dat eigendom is van de Staat, kan worden aangewezen als staatsnatuurmonument.
Ingevolge artikel 21, derde lid, van deze wet is het beheer van een staatsnatuurmonument gericht op het behoud of het herstel van het natuurschoon of van de natuurwetenschappelijke betekenis.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van (thans) Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, of in strijd met bij een zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, worden in ieder geval als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis aangemerkt handelingen die in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
2.4. Bij besluit van 23 mei 1990 respectievelijk 20 december 1990 zijn delen van de Oosterschelde aangewezen als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument.
2.5. Van de zijde van de Faunabescherming is betoogd dat het besluit van verweerder zich niet verdraagt met de Vogelrichtlijn danwel de Habitatrichtlijn.
De Faunabescherming is van mening dat gelet op het rapport "Korte Termijn Advies Voedselreservering Oosterschelde" van de onderzoeksinstituten RIKZ/RIZA, Alterra en RIVO van juli 2000 en het advies van de Stuurgroep, die het onderzoek begeleidt, verweerder ten onrechte heeft besloten tot een verlaging van de voedselreservering. Nu voedselgebrek de enorme achteruitgang van het aantal scholeksters heeft veroorzaakt zou elke extra aanslag op de voedselvoorraden in het gebied verboden moet zijn.
Voorts is de Faunabescherming van mening dat verweerder ten onrechte bij de voedselreservering ervan is uitgegaan dat er in de Oosterschelde kennelijk niet meer dan 44.200 scholeksters hoeven te leven, waardoor op kunstmatige wijze een overschot aan kokkels wordt gecreëerd.
Daarnaast is de Faunabescherming van mening dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de meest optimistische verwachting met betrekking tot de bereikbaarheid van de kokkels en het gebruik van alternatieve voedselbronnen.
Tot slot is de Faunabescherming van mening dat door de mechanische kokkelvisserij de bodem zo ernstig wordt beschadigd dat het meerdere jaren duurt voordat de bodemfauna zich in deze beviste delen heeft hersteld, indien herstel al mogelijk is.
2.6. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui-, en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 7 van Pro de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6 voortvloeiende Pro verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
2.6.1. De gehele Oosterschelde is, met uitzondering van de havens, bij besluit 28 november 1989, aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn.
Gelet op het vorengaande komt de Voorzitter tot het oordeel dat evengenoemde gronden binnen de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vallen.
2.6.2. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 31 maart 2000, no. E01.97.0178 (AB 2000, 302) [redactie LJNnummer url('AB1152',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=24892)] heeft overwogen, bevat de Natuurbeschermingswet geen regels die uitdrukkelijk bedoeld zijn als implementatie van de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden, voorzover die factoren een significant effect zouden kunnen hebben.
Niet gebleken is dat op de vergunde activiteit anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Voorshands is de Voorzitter echter van oordeel dat artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet in dit geval richtlijnconform kan worden toegepast, zodat hier het uit de aanwijzingen als beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime geldt.
2.7. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich bij de vraag of een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet kan worden verleend voor het mechanisch vissen op kokkels zich heeft gebaseerd op de aanwijziginsbesluiten tot beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument alsmede het Beleidsplan Oosterschelde 1995 (hierna: het beleidsplan), vastgesteld door de Stuurgroep Oosterschelde en Provinciale Staten van Zeeland.
In de besluiten tot aanwijzing als beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument is onder meer ten aanzien van de visserij het volgende opgenomen:
"Het productieniveau van de visserij in de Oosterschelde wordt binnen de mogelijkheden van het ecosysteem gehandhaafd. (...).
Gezien het feit dat bij de huidige omvang, intensiteit en vangstmethoden van de visserij- en schelpdierencultuur voorshands niet is gebleken dat door deze vormen van visserij in de Oosterschelde de natuur sterk nadelig wordt beïnvloed en de Visserijwet voldoende mogelijkheden biedt om voorwaarden aan de uitoefening van de visserij te stellen, mede ter behartiging van de natuurbescherming, heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij besloten dat ontheffing van het bepaalde in artikel 16, eerste lid, zal worden verleend, aan hen die op basis van verleende vergunningen die visserij uitoefenen. (...).
Op basis van gegevens over de kokkeldichtheden in de verschillende deelgebieden worden jaarlijks vergunningen op basis van de Visserijwet 1963 verleend voor de kokkelvisserij. Na aanpassing van het Reglement zee- en kustvisserij 1979 zal bij het stellen van voorwaarden aan deze visserij rekening worden gehouden met de minimaal noodzakelijke hoeveelheid kokkels als voedselbehoefte voor de vogelstand. Daartoe kunnen onder meer beperkingen worden gesteld met betrekking tot het aantal visdagen, de te bevissen gebieden en de maat van de kokkels.".
Blijkens het beleidsplan luidt de hoofddoelstelling voor inrichting en beheer als volgt:
- Het behoud van en zo mogelijk versterking van de aanwezige natuurlijke waarden, met in achtneming van de basisvoorwaarden voor een goed maatschappelijk functioneren van het gebied, waaronder met name de visserij wordt begrepen;
- Uit de hoofddoelstelling blijkt een hiërarchie van functies die bepalend is voor het inrichtings- en beheersbeleid, te weten: 1. natuur,
2. visserij,
3. overige functies zoals recreatie, scheepvaart en andere.
- Bij twijfel over de toelaatbaarheid van een activiteit in verband met mogelijke effecten op het ecosysteem wordt het voorzorgsprincipe toegepast. Dit houdt in dat, wanneer op basis van de best beschikbare informatie bij de afweging sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijk belangrijke negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel van de twijfel zal gaan in de richting van het behoud van de natuurfunctie.
De Voorzitter ziet, gelet op hetgeen in de aanwijzingsbesluiten en de daarbij behorende toelichting alsmede hetgeen in het beleidsplan is vermeld, geen grond om te oordelen dat de daarin vermelde uitgangspunten in dit geval niet mochten worden gehanteerd.
2.8. Uitwerking van het visserijbeleid voor de Oosterschelde is voor wat betreft de kokkelvisserij neergelegd in de Structuurnota Zee- en Kustvisserij, regeringsbeslissing van 21 januari 1993. In deze structuurnota zijn een aantal beperkende maatregelen voor de kokkelvisserij opgenomen. Een aantal gebieden in het (staats-)natuurmonument zijn permanent voor de kokkelvisserij gesloten, terwijl tevens een bepaalde hoeveelheid schelpdieren als voedsel voor de vogels gereserveerd dient te worden.
2.8.1. Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van deze structuurnota over de periode 1993-1997 heeft verweerder het Beleidsbesluit Schelpdieren kustwateren 1999-2003 (hierna: het beleidsbesluit) opgesteld. De hoofdlijn van het beleid blijft gehandhaafd en ook voor de tweede fase is het beleid gericht op het behoud van en het herstel van de natuurlijke biotopen en het voorkomen van voedselgebrek van vogels als gevolg van de schelpdiervisserij.
Voorts is het beleidsbesluit vermeld dat afsluiting van de Delta ecologische gevolgen heeft gehad die van negatieve invloed zijn op de omvang van de kokkelbestanden en daarmee op de vogelstand, met name de scholeksters. De vooruitzichten in de Oosterschelde zijn ten aanzien van de fourageermogelijkheden niet gunstig, gelet op de langzame doch gestage achteruitgang van het areaal platen en het vrijwel ontbreken van alternatieve voedselbronnen. Dit geeft aanleiding te veronderstellen dat de huidige populatie scholeksters een grotere voedselbehoefte heeft dan de Oosterschelde kan leveren. Aangezien sprake is van een afwijkende situatie ten opzichte van de Waddenzee, voert verweerder een op de situatie toegespitst beleid, waarbij wegens het ontbreken van (natuurlijke) mosselzaadval op de platen en van andere alternatieve voedselbronnen voor scholeksters, de volledige voedselbehoefte in kokkels wordt gereserveerd. Dit leidt er toe dat de visserij beëindigd of niet opengesteld wordt indien op de platen minder dan 5 miljoen kilogram kokkelvlees aanwezig is.
2.8.2. De door verweerder aangekondigde nadere analyse naar de omvang van de vogelpopulatie en de eventuele benutting van alternatieve voedselbronnen, hetgeen wellicht zou kunnen leiden tot correctie van de voedselreservering van 5 miljoen kilogram, is neergelegd in het rapport "Korte Termijn Advies Voedselreservering Oosterschelde", opgesteld door de onderzoeksinstituten RIKZ/RIZA, Alterra en RIVO van juli 2000.
Naar aanleiding van dit rapport heeft de stuurgroep die belast is met het opstellen van beleidsvoorstellen en adviezen op basis van resultaten en conclusies van het onderzoek, welke stuurgroep bestaat uit ambtelijke vertegenwoordigers van verweerders Ministerie en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer alsmede vertegenwoordigers van natuur- en visserijorganisaties, verweerder geadviseerd.
2.8.3. Verweerder heeft naar aanleiding van dit rapport alsmede het advies van de stuurgroep besloten tot aanpassing van de omvang van de voedselreservering in de Oosterschelde voor de periode van 2000 tot 2003.
Verweerder heeft hierbij de conclusies omtrent de ontwikkeling van kokkelbestanden en scholeksterpopulaties overgenomen. Voorts heeft verweerder zich aangesloten bij het advies van de stuurgroep omtrent de alternatieve prooien en heeft hiertoe een percentage van 10% redelijk geacht. Hierbij heeft verweerder gewezen op de beschikbaarheid van met name kokkels uit bestanden met lage dichtheden die benut kunnen worden.
Verder heeft verweerder met betrekking tot het percentage prooien dat scholeksters daadwerkelijk oogsten, waarnaar nog nader onderzoek dient plaats te vinden, besloten een bandbreedte in de omvang van het te reserveren bestand te hanteren van, na aftrek van de alternatieve prooien, tweemaal de resterende voedselbehoefte.
De Voorzitter is voorshands van oordeel dat het beleid van verweerder, in aanmerking genomen de onzekerheidsmarges waarmee de tot nog toe verrichte onderzoeken zijn omgeven, niet onredelijk is.
2.9. Op basis van deze uitgangspunten heeft verweerder besloten de omvang van de voedselreservering in de Oosterschelde voor de periode 2000 tot 2003 aan te passen tot 4,1 miljoen kilogram kokkels in dichtheden groter dan 50 kokkels/m². Deze hoeveelheid is tot stand gekomen door van de voedselbehoefte (2,3 miljoen kilogram) 10% alternatieve prooien af te trekken en het restant te verdubbelen en af te ronden.
Verweerder is van mening dat met dit besluit een evenwichtige belangenafweging is gemaakt van de ecologische belangen - rekening houdend met de onzekerheden die nog bestaan - in relatie tot het natuurbeleid en de hoofddoelstelling van de Oosterschelde en de sociaal-economische belangen.
2.9.1. Blijkens een rapport opgesteld door het RIVO is in het jaar 2000 in het beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument Oosterschelde naar schatting een voorraad van 4.879 ton kokkelvlees in bevisbare eenheden
(> 50 kokkels/m²) aanwezig, waarvan 3.284 ton is gelegen in de niet gesloten gebieden.
Verweerder heeft zich blijkens zijn besluit op het standpunt gesteld dat de aanwezige hoeveelheid kokkelvlees van 4.879 ton kokkelvlees in bevisbare eenheden (>50 kokkels/m²), gezien de in het belang van de vogelstand noodzakelijke voedselreservering van 4.100 ton kokkelvlees, vergunningverlening niet in de weg hoeft te staan.
2.9.2. Hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd, heeft de Voorzitter er niet van kunnen overtuigen dat de voedselreservering van 4.100 ton kokkelvlees voor de vogels, met name de scholeksters, onvoldoende is en dientengevolge significante effecten voor de vogels zijn te verwachten bij het gebruik van de vergunning.
De Voorzitter neemt hierbij tevens het volgende in aanmerking.
Blijkens het door het RIVO op 17 juli 2001 uitgebrachte rapport "Het kokkelbestand in de Nederlandse kustwateren in 2001" is naar aanleiding van onderzoek berekend dat in de Oosterschelde naar verwachting in het najaar van 2001 een hoeveelheid van 6,56 miljoen kilogram kokkelvlees in bevisbare eenheden (>50 kokkels/m²) aanwezig zal zijn.
In verband met het vorenstaande ziet de Voorzitter ook geen aanleiding voor het standpunt dat thans van de verleende vergunning geen gebruik mag worden gemaakt.
2.10. Met betrekking tot de mogelijke schade aan de bodemflora- en fauna heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de Evaluatie van de Structuurnota Zee- en Kustvisserij niet is gebleken dat de kokkelvisserij onherstelbare schade aan de bodemflora- en fauna toebrengt. Verweerder heeft hierbij gewezen op het gevoerde beleid dat voorziet in maatregelen om ecologische schade van de kokkelvisserij te beperken, door bevissing van waardevolle biotopen (mosselbanken en zeegrasvelden) te verbieden alsmede de sluiting van 15% van de slikken en platen, waardoor een deel van de Oosterschelde geheel is gevrijwaard van kokkelvisserij.
Voorts heeft verweerder gesteld dat uit een literatuurstudie, uitgevoerd door de Universiteit Utrecht en het RIVO-DLO naar de effecten van de kokkelvisserij op sediment en bodemleven, is gebleken dat er geen blijvende effecten op bodemdiergemeenschappen en geen onomkeerbare effecten van de kokkelvisserij zijn aangetoond.
Dat deze informatie niet als de best beschikbare informatie kon worden aangemerkt, heeft de Faunabescherming naar het oordeel van de Voorzitter niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft dan ook tot de conclusie kunnen komen dat op basis van deze informatie de vergunning niet behoefde te worden geweigerd.
2.11. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd, ziet de Voorzitter dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de gevraagde vergunning onder de aangegeven voorwaarden niet heeft kunnen verlenen.
De Voorzitter ziet derhalve aanleiding tot het treffen van de navolgende voorlopige voorziening.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
treft de voorlopige voorziening dat de schorsing van het besluit van verweerder van 29 juni 2001, kenmerk dzw1456/hz/ae, wordt opgeheven.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Klein Nulent
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2001
218-328.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,