Uitspraak
Raad
van State
E03.98.0735.
Datum uitspraak: 1 maart 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
A te B,
appellant,
en
gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 april 1997 hebben verweerders het verzoek van appellant om toekenning van een schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 7 april 1998, verzonden op 9 april 1998, hebben verweerders het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 mei 1998, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 1998, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 1998. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 juli 1998 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2000, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A.P. de Jong-de Goede, advocaat te Kampen, en verweerders, vertegenwoordigd door H. Puttenstein, ambtenaar der provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 25 september 1990 hebben burgemeester en wethouders van Tubbergen het bestemmingsplan "Buitengebied, wijziging […]weg" vastgesteld. In dit wijzigingsplan was op verzoek van appellant de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" die op zijn perceel aan de […]weg was gelegd gewijzigd in de bestemming "Agrarisch bouwblok", om aldaar de vestiging van een paardenfokkerij mogelijk te maken. Bij besluit van 22 januari 1991 hebben verweerders aan dit bestemmingsplan goedkeuring onthouden. Tegen dit besluit hebben burgemeester en wethouders van Tubbergen beroep ingesteld. Bij Koninklijk Besluit van 28 juli 1992, no. 92.006617, is voormeld besluit van 22 januari 1991 vernietigd en is aan voormeld bestemmingsplan alsnog goedkeuring verleend.
2.2. Appellant heeft betoogd dat met de vernietiging van het besluit van verweerders van 22 januari 1991 de onrechtmatigheid daarvan is komen vast te staan. Appellant heeft gesteld dat hij als gevolg van dit beweerdelijk onrechtmatig handelen schade heeft geleden.
2.3. Verweerders zijn van mening dat hun besluit van 22 januari 1991 niet in strijd was met het geschreven of ongeschreven recht, en daarom niet onrechtmatig jegens appellant was. Zij hebben hun weigering om een vergoeding toe te kennen in bezwaar gehandhaafd.
2.3.1. Verweerders hebben zich daarbij op het standpunt gesteld dat, uitgaande van de overwegingen van het genoemde Koninklijk Besluit, zij destijds bij hun beslissing rekening hebben gehouden met alle door de Kroon genoemde relevante omstandigheden, maar na afweging daarvan hebben geoordeeld dat de belangen van een goede ruimtelijke ordening moeten prevaleren boven de particuliere belangen van appellant. In beginsel hebben verweerders, zo stellen zij, dezelfde belangen tegen elkaar afgewogen, maar de Kroon is daarbij op beleidsmatige gronden tot een ander oordeel gekomen dan zij. Onder verwijzing naar de uitspraak van het Hof Arnhem van 10 december 1996, in de zaak Brouwer/provincie Overijssel, (Gemeentestem nr. 7053, nr. 6) zijn zij van mening dat hun beslissing niet in strijd was met geschreven en ongeschreven recht en daarom ook niet onrechtmatig is jegens appellant. Daar de Kroon op deze beleidsmatige aspecten tot een andere slotsom is gekomen, berust naar hun mening de vernietiging van de Kroon, als hoogste bestuursorgaan, op doelmatigheidsoverwegingen/beleidsoverwegingen. Verweerders zijn dan ook van mening dat met deze vernietiging de onrechtmatigheid en schuld van de provincie niet zijn gegeven.
2.4. Appellant bestrijdt, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Hoge Raad, dat er in dit geval sprake was van een toetsing door de Kroon op uitsluitend doelmatigheidsoverwegingen. Hij is van mening dat ook op rechtmatigheidsapecten is getoetst en daarmee de onrechtmatigheid van het besluit van 22 januari 1991 is gegeven. Voorts stelt appellant dat de uitspraak van het Hof Arnhem van 10 december 1996, waarnaar verweerders hebben verwezen, een andere situatie betrof, nu het daar een ex nunc toetsing betrof.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat de aard van de toetsing door de Kroon met zich bracht dat zowel uit doelmatigheidsoverwegingen als uit rechtmatigheidsoverwegingen tot vernietiging van een goedkeuringsbesluit kon worden overgegaan.
De leer van de formele rechtskracht vindt niet onverkort toepassing in situaties waarin een besluit door een hoger bestuursorgaan is vernietigd op beleidsoverwegingen. In die situatie kan niet zonder meer worden gesteld dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met het geschreven of ongeschreven recht.
De Afdeling zal derhalve moeten beoordelen of de vernietiging door de Kroon in dit geval op doelmatigheidsoverwegingen of op rechtmatigheidsoverwegingen is gebaseerd.
2.6. In het meergenoemde Koninklijk besluit van 28 juli 1992 is het volgende overwogen.
"Gedeputeerde staten hebben aan het plan goedkeuring onthouden, omdat de wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijk Ordening niet inhoudt dat aan elke willekeurige locatie binnen de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" zonder meer en zonder beoordeling van de landschappelijke inpasbaarheid de bestemming "Agrarisch bouwblok" zou kunnen worden gegeven. Gedeputeerde staten hebben bezwaren tegen de in het geding zijnde locatie, omdat deze nabij de Loo-esch is gelegen, die een open eenheid is met een omvang van circa 85 ha, omringd door in karakteristiek Twentse stijl gebouwde boerderijen met bijbehorende beplanting, terwijl de locatie ook deel uitmaakt van het zogenaamde "matenlandschap", een kleinschalig houtwallen landschap dat gekenmerkt wordt door een beekloop, houtwallen en grasland. De aard en de schaal van de bebouwing zullen, volgens gedeputeerde staten, de gave esrandzone in onaanvaardbare mate aantasten. Dit plan is vastgesteld met toepassing van artikel 5, lid f, onder 2, van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied" behorende voorschriften, dat bepaalt dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" te wijzigen in de bestemming "Agrarisch bouwblok" ten behoeve van nieuwe agrarische bedrijven. Op verzoek van A om op de hoek van de […]weg en de […]weg een paardenfokkerij te kunnen vestigen hebben burgemeester en wethouders gebruik gemaakt van evengenoemde wijzigingsbevoegdheid.
Deze fokkerij is een productiegerichte paardenhouderij en valt derhalve onder het begrip "agrarisch bedrijf" zoals dat in artikel 1, onder q, van de planvoorschriften is omschreven.
Voorts voldoet het wijzigingsplan aan de voorwaarden in artikel 5, lid f, onder 2, van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied" behorende voorschriften.
De locatie is namelijk niet gelegen in de op de plankaart aangegeven "350 m zone" noch in de gebieden met de aanduiding "geen bebouwing toegestaan".
Daarnaast heeft het voorziene bouwblok een omvang van 0,9 ha, waarvan 0,7 ha als bebouwingsvlak is aangemerkt.
Verder zijn de in artikel 3 van Pro het voorliggende plan vastgestelde bebouwingsbepalingen in overeenstemming met artikel 3 van Pro de voorschriften bij het bestemmingsplan "Buitengebied" betreffende de bestemming "Agrarisch bouwblok".
Voorts is de directeur Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie gehoord, die na een beoordeling van de landschappelijke inpasbaarheid geen bezwaren tegen de vestiging van de paardenfokkerij heeft.
Hoewel aldus aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 5, lid f, onder 2, van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied" behorende voorschriften is voldaan, dient, zoals gedeputeerde staten terecht hebben gedaan, ook te worden nagegaan of gelet op alle daarbij betrokken belangen wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Het geprojecteerde bouwblok heeft een omvang van circa 0,90 ha, waarvan 0,70 ha als bebouwingsvlak is aangemerkt, hetgeen Ons gezien de aard van het voorgenomen bedrijf niet onaanvaardbaar voorkomt.
Het bouwblok is gelegen in het circa 3 ha grote, in eigendom van A zijnde, perceel dat begrensd wordt door een houtwal en een door A aangebrachte beplantingsstrook en ligt ongeveer 400 m van de Loo-esch.
Het zicht op de Loo-esch en de daarlangs gelegen bebouwing vanaf het in geding zijnde perceel wordt nagenoeg geheel ontnomen door de beplanting van het gebied. Onzes inziens is er derhalve geen sprake van een onaanvaardbare aantasting van de Loo-esch door de vestiging van dit agrarisch bedrijf.
Verder maakt het perceel weliswaar deel uit van het zogenoemde matenlandschap, maar kan er naar Ons oordeel, gezien de in de directe nabijheid van het perceel gelegen niet in karakteristiek Twentse stijl gebouwde agrarische en niet agrarische bebouwing, niet gesproken worden van een in landschappelijk opzicht onaangetast geheel, zodat ook om die reden het agrarisch bouwblok uit landschappelijk oogpunt niet onaanvaardbaar is.
Overigens blijkt uit de stukken dat ook volgens het streekplan de nieuwvestiging van agrarische bedrijven ter plaatse mogelijk is. Gezien het vorenstaande zijn Wij van oordeel dat noch de aard en de omvang noch de locatie van het voorgenomen bedrijf op zwaarwegende planologische bezwaren stuit, zodat het beroep gegrond is en aan het voorliggende plan alsnog goedkeuring moet worden verleend."
2.7. Gelet op de overwegingen van dit Koninklijk Besluit is de Afdeling van oordeel dat de vernietiging door de Kroon uitsluitend is gebaseerd op doelmatigheidsoverwegingen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de Kroon zich op dezelfde feiten en omstandigheden heeft gebaseerd, maar daaraan bij de afweging van de betrokken belangen, te weten die van het landschap en de particuliere belangen van appellant, een andere waardering heeft gegeven. Daarbij heeft de Kroon de belangen van appellant zwaarder laten wegen. Niet is gebleken dat de Kroon het besluit van 22 januari 1991 in strijd met het geschreven of ongeschreven recht heeft geacht.
Nu verweerders er terecht van zijn uitgegaan dat in het Koninklijke Besluit geen rechtmatigheidsoordeel is gegeven, hebben zij eveneens terecht geconcludeerd dat de vernietiging door de Kroon van hun besluit van 22 januari 1991 niet betekende dat zij onrechtmatig hebben gehandeld jegens appellant door dat besluit te nemen.
Verweerders hebben de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in bezwaar terecht gehandhaafd.
2.8. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling ook overigens geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel enig algemeen rechtsbeginsel. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. de Vries, Voorzitter, en mr. A. Kosto en drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van mr. mr. M.G.L. de Vette, ambtenaar van Staat.
w.g. De Vries w.g. De Vette
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2001
196-153.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,